上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会公告第2号



《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议于2013年6月19日通过，现予公布，自2013年6月20日起施行。



上海市人民代表大会常务委员会

2013年6月19日





上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定

（2013年6月19日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）



改革创新是上海坚持“创新驱动、转型发展”总方针，谋求新发展、实现新突破的根本所在。为充分调动和保护全社会改革创新的积极性，破除妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，激励和保障改革创新工作，营造有利于改革创新的制度环境，结合本市实际情况，特作如下决定：

一、本市应当将改革创新精神贯彻到经济社会发展的各个领域和环节，坚持社会主义市场经济的改革方向，以开放促改革，深入推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新。

改革创新应当坚持解放思想、实事求是，综合考虑改革的力度、发展的速度和社会的可承受度；坚持法治原则，遵守宪法和法律，注重运用法治思维和法治方式推进改革创新；坚持综合协调、统筹谋划，加强顶层设计，保障公众参与，支持基层首创。

改革创新应当围绕加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的中心工作，聚焦政府自身建设，聚焦经济转型发展的重点领域和关键环节，聚焦社会建设和城市管理中的突出问题。

二、本市应当按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，深化行政体制改革，创新政府管理和服务方式，提高政府公信力和执行力。

本市应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少政府对微观经济活动的干预，深化行政审批制度改革，加强对市场主体、市场活动监督管理；充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，促进社会组织健康有序发展。

三、本市应当充分运用现行法律制度及国家政策资源，推进改革创新。

本市各级人民政府及其部门应当主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，努力提高行政效能，推进改革创新；对于改革创新中法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定。

法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新。

四、本市各级人民政府及其部门应当争取参与国家改革创新试点。

属于国家事权，但根据本市经济社会发展实际，需要先行先试的，市人民政府有关部门应当积极与国家有关部门沟通；需要跨部门协调的，由市人民政府确定的部门统筹安排，经市人民政府向国家有关部门提出申请。

五、本市各级人民政府及其部门应当积极贯彻落实国家授权的各项改革创新举措。

本市应当充分发挥浦东新区综合配套改革试点的先行先试作用，将转变政府职能、转变经济运行方式、改革城乡二元经济与社会结构以及社会管理等方面的改革创新，优先纳入浦东新区综合配套改革试点。鼓励其他区、县开展各类专项改革创新试点。对试点成熟的改革经验应当积极向全市推广。

六、改革创新工作需要制定、修改、废止、解释地方性法规或者规章予以支撑与保障的，应当及时启动制定、修改、废止、解释地方性法规或者规章的程序。

改革创新工作确需在相关地方性法规、规章修改、废止之前先行先试的，可以在提请市人大常委会或者市人民政府批准后实施。

七、本市各级人民政府及其部门应当在职责范围内决策、推进改革创新工作。改革创新工作，一般经过前期调研、制定方案、听取意见与论证、审议决定、组织实施、评估等程序。

市和区、县发展改革部门负责本行政区域内重点改革创新工作的统筹协调，必要时，应当组织同级机构编制、财政、政府法制等部门会审论证。会审论证意见应当作为市和区、县人民政府审议决策的参考依据。

本市各级人民政府及其部门应当建立改革创新评估制度，对其实施的重点改革创新政策和工作及时委托第三方评估或者组织有关单位、专家评估，并将评估意见作为完善改革创新政策的重要依据之一。

八、国家和本市的改革创新政策，各级人民政府及其部门应当积极贯彻实施。各级人民政府及其部门应当形成合力，不得阻扰、延误改革创新政策的实施。

本市发挥基层积极性和创造力，建立改革创新工作条块协同机制。市人民政府各部门应当支持区、县人民政府，乡、镇人民政府，街道办事处以及开发区开展改革创新工作，并为其改革创新探索提供政策咨询和业务指导。

九、本市各级人民政府及其部门应当为企事业单位、社会组织提供优质公共服务，尊重其自主权，不得干预其实施改革创新工作。对企事业单位、社会组织开展改革创新遇到的问题，应当及时研究，主动予以解决。超出本部门职权范围的，应当及时提请上级部门协调解决。

企事业单位、社会组织根据自身发展需求自主开展技术、管理、组织、模式等各种改革创新。国有企业应当加快技术、经营管理、人力资源管理等方面改革创新，提高自主创新能力和核心竞争力。行业协会、商会应当加快与行政机关脱钩，改变行政化倾向，增强自主性和活力。

十、本市鼓励社会各界提出改革创新的需求和建议。本市各级国家机关应当将改革创新建议征集工作纳入人民建议征集制度。涉及公众利益的重大改革创新方案草案应当通过多种途径听取社会各界意见，方案制定部门应当将社会各界对改革创新的意见和建议作为制定改革创新方案的重要依据。

十一、市人民政府设立改革创新奖，对在本市改革创新工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。鼓励行业协会、商会等社会组织建立支持和推动其会员实施改革创新的激励机制。

本市有关单位在开展绩效考核时，应当将改革创新工作以及相关配合保障工作纳入考核内容，并作为部门考核、个人职务晋升和奖励的依据之一。

本市保障改革创新，宽容失败。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。

十二、本市应当积极宣传改革创新的各项政策、举措和先进事迹，及时推广改革创新的成功经验，营造敢闯敢试、锐意进取的社会氛围。

十三、本市各级人民法院、人民检察院应当充分发挥司法职能，为改革创新提供司法保障。

十四、市和区、县人大常委会以及乡、镇人民代表大会应当积极履行法定职责，加强对本决定执行情况的监督。

本决定自2013年6月20日起施行。



法院处理老信访户之对策

董洁


　　【内容提要】本文阐述了当前法院信访老户的现状、分析了形成上访老户信访行为的特点和成因。立足利津县法院，并结合其他法院的实践，总结了人民法院促使信访老户息诉罢访的经验、并针对当前法院信访工作中的几个问题提出了对策。
　　【关键词】信访老户 法院 经验 对策
　　就涉法信访工作而言，所谓“上访老户”，主要是指对某一法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或者申请再审，经过该法院或其上级法院复查驳回、再审改判并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外，对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员，也通常作为上访老户对待。重复上访的人员中，有相当一部分是上访老户。根据有关文件的统计数字，截至2002年底，全国法院系统上访老户计32789人，与2001年相比上升25.59％，2003年和2004年经法院备案的上访老户数目继续保持稳中有升的趋势。长期以来，上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多，但其活动能量大，社会影响广，是造成社会不稳定的主要因素之一，同时也直接影响到法院工作和法院形象，是法院信访总量仍然居高不下的重要原因之一。上访老户问题备受各级法院乃至全社会的关心和重视。笔者针对以下几个问题，对法院如何做好信访老户息诉罢访的工作进行分析与探讨。
　 信访老户上访行为的几个特点：
第一、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是上访老户最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年，其中上访时间最长的达30多年。有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，陷入其中不能自拔。
第二、多数上访者户情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为对有发生。在上访老户中，有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大影响。
第三、产生上访老户的案件类型比较集中。老户案件大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生上访老户的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
第四、上访老户多数来自基层群众。他们文化素质低，其中文育或半文育所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要组成人员
第五、上访老户通常缺乏法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
上访老户的形成原因：
上访老户是在特定的社会条件和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象，其形成既有人民法院审判工作和信访工作方面的原因，又有上访人方面的原因；既有法律规定方面的原因，又有文化传统方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因一直未复查，或虽经复查。但复查不认真，未能依法、及时予以纠正，造成当事人长期申诉上访；有的法官在审理案件时不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息拆；有的接待人员在初访接待时未能认真审阅申诉材料和听取申诉人的陈述，对其申诉简单答复或驳回，不能令申诉人信服，有的甚至态度粗暴，造成申诉人与法院产生对立请绪；案件执行难，执行到位更难，“空调”、“白判”现象严重，导致申请执行人即债权人上访。执行难导致上访的情形又有几种：一是执行力度不够，因法院财力、人力影响，使案件得不到执行，或者失去了执行时机，使案件不能得到执行，造成申请执行人不满，到处上访；二是因为政策的原因，如改制企业和特困企业作为被执行人时，一旦强制执行会导致企业职工情绪不稳定，影响社会安定，法院不得不中止或延缓案件的执行，造成申请执行人不满；三是受地方保护主义的影响，有关部门不予配合，暴力抗法事件也时有发生，使法院的执行工作受到严重制约和阻碍；四是被执行人已无财产可供执行，而申请执行人又不理解。其次，执行人员在执行案件时方法简单或采取强制措施不当，导致当事人或案外人上访逐步成为上访老户。
第二、部分上访人自身的原因。部分上访人因文化水平低，不理解或片面理解法律规定，不能接受接待人员的答复和解释，长期坚持无理申诉；也有一些上访人在利己思想驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，得不到满足时就走上缠诉缠访之路。当事人因对法院裁决不服，而采取赴省进京上访的方式来解决的现象是与法治建设的目标相违背的。分析这一现象产生的原因，主要是封建社会“人治”观念在作怪，是“官本位”思想在人们身上的集中反映，也是法律权威尚未树立起来的表现。各级领导亲自出面接访，初衷是为了直接听取群众的呼声，但它所引起的负面影响与这一初衷相比却要严重的多，它极易让人产生“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象，将个人问题的解决寄托于高层领导机关。
第三、社会层面的原因。社会纠纷的大量增多与诉讼外解纷机制的弱化。近年来，一些诉讼外纠纷解决机制的职能出现了逐渐弱化的趋势，从而使得大量的原来能够通过其他纠纷解决机制能够解决的纠纷涌向了法院。很多纠纷因为拥有其他纠纷解决机制处理或解决经历，信访者或多或少地产生或积累了一些矛盾或怨气，或者先入为主地形成了偏见或认识，在法院诉讼过程中，这些矛盾、怨气或偏见如果没有得到解决、发泄或支持，从而转向上访或重访，积累下来，便形成上访老户。
不当新闻舆论的误导。上访者大多是弱势群体，当然会引起社会各界的关注。极少量不当的新闻报道，客观上误导了某些上访群众。上访群众往往拿着新闻报道，认为拿到尚方宝剑，到处上访，要求作为以解决，没有达到其目的和要求，便重新上访或越级上访，经多次反复，便成为上访老户。
平行部门或上级部门向法院转办或交办案件的随意性。有的部门或有关领导不顾案件的具体情况，如不考虑能否进入再审程序或能否改判或有无审级限制等因素，直接简单的批办、交办或督办，转办，有些案件已不能够进入再审程序或属于上级法院受理而被驳回申诉，但有关领导或部门交、转办函成为申诉人手中的“令箭”，向法院申诉不休。
社会转型与政府职能的弱化。现行政治体治改革的目标是弱化政府权力，使政府在处理经济体制改革尤其是国企改革中产生的一些问题时受到一定制约和限制，过去找政府解决的大量纠纷转向了法院，上访老户即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期应急行为的影响。重点时期对有些上访户采取了限制、控制等措施，申诉人被解除了限制、控制措施后，认为受到了进一步的不平等对待，更增加了上访的怨气，继续上访不休。
第四、立法方面的原因。现行法律对申诉行为不加限制，法律对于无理缠诉的上访老户没有规定相应的处理措施，信访立法出现空档，信访活动无法可依。近期，进京上访事件剧增且出现滋事苗头是社会矛盾的一种反映，其中不排除别有用心的人借上访聚众闹事的可能。据了解，一些法制比较健全的国家，虽然允许公民进行各种请愿活动，但对请愿活动的范围和形式均有相应的法律来规范和约束，超出法律规定的请愿将按违法论处。而我国迄今为止尚无任何关于信访方面的立法或规定，导致了上访乱、处理乱、对借上访寻衅闹事者进行处理无法可依的尴尬局面，让闹事者抓住了我们的“软肋”，造成工作的被动。
第五、现行信访机制的原因。信访案件处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位。目前，我国各级党委、人大、政府、纪检、法院、检察院都设有专门从事信访工作的机构，不可谓对信访工作不重视。但这种信访机构和信访机制的设置是否科学？在解决信访方面做了多少有效的工作？值得商榷。一方面，在最高国家机关所在地———北京设立大量的信访接待机构，刺激了上访人员告“御状”的心理，使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都，对社会稳定极为不利。另一方面，如此多的信访全部集中到最高国家机关，很难得到有效解决，这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此，他们没有能力应对如此大的信访任务，便继续充当“中转站”的角色，将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到了原承办单位的大循环。而基层法院一边要处理大量的繁杂事务，一边还要随时准备派出车辆和人员不远千里赴省进京领人，耗费了大量的人力、物力和精力。
处理上访老户问题的几点经验
一、领导重视，将信访工作放在与人民法院其他审判业务同等重要的位置，是处理好上访者户问题的先决条件。凡是缠诉缠访问题解决得比较好的法院，都不同程度地建立了法院一把手亲自抓老户工作的机制。有的法院将信访工作列为“一把手工程”，取得了突出成绩。利津县法院成立以院长为组长，分管院长为副组长，立案庭庭长、政工科长、信访接待人员为组员的信访领导小组，负责全院信访的总体协调工作。对信访老户实行院领导“三定一包”制度，在今年两会期间，确保了当地五涉法信访事件的发生。
二、在人民法院信访工作中采取综合治理措施，是解决上访老户问题的可行思路。多年来，各地法院已经从单纯依赖于接访人员做上访人思想工作的做法，转向以提高裁判质量为核心，侧重于预防和减少申诉案件的信访工作思路。同时，人民法院依靠当地党委、人大、政府的支持和协助，以上下左右联动制度为依托，运用社会各方面的力量，通过法律的、行政的、经济的、道义的等各种手段来促使上访老户息诉停访。具体的做法有：　　1、与刑事审判部门协调，共同处理刑事附带民事上访老户问题。涉及刑事附带民事案件的执行上访老户，一般是刑事附带民事案件附带民事部分的原告，因附带民事赔偿部分得不到赔偿而申请执行，但被执行人即刑事附带民事被告人在服刑期间，家庭无可供执行财产，甚至家庭已瓦解，造成案件难以执行，申请人因此而成为上访老户。要解决此类上访老户的问题，必须在刑事被告人被判刑之前，即提前着手处理附带民事赔偿问题，将刑事附带民事上访老户问题消灭在萌芽状态。 2、与政府有关部门协调，共同处理乡镇政府为被执行人的申请执行人上访问题。过去一段时间，乡镇农田水利建设、办公设施建设、教育设施建设等使部分乡镇政府遗留下大批债务。近期乡镇经济不景气，乡镇政府偿债能力差，造成作为债权人的申请执行人重复上访。这类问题，只与乡镇政府交涉很难处理，现在乡镇财政又交由上级财政代管，乡镇缺少自用资金，要解决此类问题，必须与政府有关部门协调，共同处理。 3、与劳动部门协调，处理企业职工上访问题。近年来，部分企业经营不景气，带来大量企业债务无力偿还的问题，拍卖企业财产偿还债务，势必造成企业困难甚至倒闭，企业职工为了工作，往往会上访反对拍卖行为。另外，国有企业体制改革带来了大量职工下岗问题，劳动争议案件逐年上升，因企业改制或经营不善等原因，应付给职工的补偿款和集资款往往迟迟得不到执行，也造成部分职工上访。这类问题，应积极与劳动部门联系，大力宣传劳动法律法规，多方面为职工寻求就业门路，或者动员职工入股购买企业继续经营，变单纯的企业职工为企业职工与股东合一，增强企业职工的积极性，从根本上解决职工的问题。
三、建立一套行之有效的申诉信访工作机制，是阻止上访老户的形成和不断减少上访老户的关键。这种工作机制，必须体现人民法院申诉信访工作的法律程序化、规范化和公开化。利津县法院坚持建章立制，以法管访。建立督查制度，对需转办的信访案件，尤其是领导交办的信访案件，严格按照督察制度的要求“一督到底”。对超出时限要求的，使用《信访督察单》由院领导实施督察。设立信访档案制度，接待信访人员首先做好接待笔录，将信访人员提出或者反映的问题进行记录，确保件件落到实处，使信访人员的正当要求得到满足或经妥善处理的，装订成卷宗，做到一案一结，一案一卷，归档保管。建立回访制度，接访人员坚持按时到信访人家中或其单位进行回访。出现问题或发现苗头性的问题就地解决，达到良好效果，从一定程度上杜绝了反复信访的现象。建立接访服务承诺制度，向来访人员公开做出六项承诺；公开接访程序、接待人员守则，接受来访人员监督。
四、找准病因、辨症施治。从申诉理由的角度看，上访老户大体上可以分为三类：一是申诉理由成立、原审裁判确有错误但问题长期得不到解决的；二是申诉无理、申诉理由已经被依法驳回但申诉人仍然坚持无理取闹的；三是申诉理由部分成立、原审裁判存在着瑕疵但又不符合提起再审条件的。这三类情况，应当分别处理。利津县法院坚持流程管理、审访衔接。进一步完善了“信访—立案—排期（进行繁简分流，做好庭前准备，确立开庭时间、场所及审判人员）—案件转办、督办—结案登记—审判监督—整理归档”一整套流程管理机制。去年以来，该院共接待涉法来访案件中，75%的案件通过信访人员的解释说理工作实现了息诉息访；10%的案件分流到相关案件承办人，以判后说理和执行说理的方式进行解释说明。其中涉及审理的案件全部实现息访，涉及执行的6件上访案件中，经接访人员与执行机构共同研究执行方案，有4件实现和解息访，1件因所涉案件已部分执行，当事人表示不再上访；8%的案件通过与相关部门协调，委托其他部门处理，并将反馈信息备案；6%的案件经合议符合法院受理案件的范围，指导当事人依照法定程序起诉，并对相关案件进行全程跟踪。
信访工作中的现存问题及对策
一、对于上访老户，个别部门存在畏难情绪，处理上以拖为主，得过且过。
针对这个问题，有必要从思想入手，克服畏难发愁情绪。首先思想上要高度重视，坚决克服上访老户工作无关大局的不正确认识，把其作为一项政治任务来完成。其次，要树立信心，坚决克服对上访老户思想上厌烦、工作上畏难的情绪，扎扎实实地从根本上解决问题。另外，要加强对上访老户工作的领导，成立专门工作小组，实行齐抓共管，协同作战。
二、不少信访部门硬件设施不到位，干警配备不强、物质待遇跟不上。目前，有些法院接访场所缺乏电脑、安检设备等必要的硬件设施，接待环境也达不到要求；少数法院的接访机构仍然呈现着“退休中转站”、“第二老干部局”、“来访挂号室”等状况，个别法院信访接待室甚至还存在着“单干户”现象；还有的法院不能合理解决信访补贴冈题。上述现象导致接访人员工作热情低，敬业精神差，直接影响接访工作的质量。
针对这个问题，有必要从建设入手，完善法院信访部门的硬件设施，加强人民法院信访干部队伍建设，提高接访干警的政治素质和业务素质。要加强硬件设施建设，改善接待环境，提高信访工作的智能化水平。要配备与任务相适应的信访工作干部力量，并通过多种形式提高干部队伍政治思想和业务素质。按照当地党委、政府的有关规定，合情合理地解决信访补贴问题。同时，建立科学的信访工作考核激励机制，切实提高信访工作的质量和效率。在这一方面，利津县法院提出“人人都是接访员”，要求每位工作人员，从仪容仪表，言行举止做起，对诉讼当事人以及来访人员做好诉讼指引工作，在力所能及的范围内对来访人员提出的问题谨慎作好解释解答，对于在该院备案的上访老户做到人人心中有数。实现了全院联动，统筹协调的“大信访”格局。
三、对一些缠访者尤其是采取过激甚至违法行为的上访者难以处置。少数上访人利用法律、制度上对申诉权利缺少制约的漏洞，滥用这一权利；有的无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后，如何应对某些上访人的过激、违法行为，尚未建立起相应的处置机制，接访干警们感到困惑。
针对这个问题，有必要从协调入手，要依靠党委领导，积极争取政府和各有关部门的支持开展上访老户的化解工作。解决上访老户问题涉及到社会的方方面面，其中一些需要解决的实际问题，仅靠法院自身是难以应对的。应当向党委、政府负责同志如实报告、反映工作中的困难和问题，积极争取各方面的支持与配合。
（利津县人民法院）