江苏省人大常委会


江苏省未成年人保护条例

公告第12号


《江苏省未成年人保护条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年1月18日通过，现予公布，自2009年6月1日起施行。

2009年1月18日

江苏省未成年人保护条例

（2009年1月18日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）

第一章 总 则

第一条　为了保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，根据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内未满十八周岁公民的保护，适用本条例。

第三条　保障未成年人合法权益，优化未成年人成长环境，预防未成年人违法犯罪，是家庭、学校、国家机关和社会的共同责任。

第四条 地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。

地方各级人民政府领导本行政区域的未成年人保护工作，制定未成年人发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划。

第五条　县级以上地方各级人民政府设立未成年人保护委员会，指导、协调和监督本行政区域的未成年人保护工作。未成年人保护委员会由同级人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院和有关社会团体的负责人组成，其日常办事机构设在同级共产主义青年团组织，工作经费列入本级政府预算。

乡（镇）人民政府、街道办事处应当有专（兼）职人员负责未成年人保护工作。

第六条　共产主义青年团、妇女联合会、工会等有关社会团体和社会组织，按照各自职责，协助地方各级人民政府以及有关国家机关做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。

第七条 家庭、学校、国家机关和社会应当采取多种形式，教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强其自我保护意识和社会责任感；教育未成年人自尊、自爱、自强、自信，珍爱生命，遵守法律、法规和社会公德。

家庭、学校、国家机关和社会处理与未成年人有关的事务，应当优先考虑未成年人的利益，并根据未成年人的年龄和智力发展状况，以其可以理解的方式告知未成年人，通过多种途径听取其意见。

第八条 未成年人应当接受家庭、学校、国家机关和社会的教育，增强辨别是非和自我保护的意识和能力。对于侵犯自己合法权益的行为，未成年人有权提出检举、控告和申诉，有关国家机关应当及时依法处理。

第二章 家庭保护

第九条　父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，保护未成年人的身心健康和人身安全，尊重和保障未成年人在人身、财产、受教育等方面享有的权利，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。

父母或者其他监护人应当学习正确的教育和监护方法，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人。

家庭中的其他成年人应当协助未成年人的父母或者其他监护人教育、保护未成年人。

第十条 父母或者其他监护人应当关心未成年人的学习、生活和交往情况，关注未成年人不同年龄阶段的生理、心理变化和思想道德状况，传授家庭生活、社会生活的知识和技能，教育未成年人养成良好的行为习惯和道德品质，引导未成年人参与家庭劳动、社会公益活动等有益身心健康的活动。

第十一条　父母或者其他监护人应当妥善管理和保护未成年人的财产，除为未成年人的利益外，不得处理未成年人的财产。在依法处理涉及限制民事行为能力未成年人的财产时，应当听取其意见。

第十二条 父母或者其他监护人应当尊重和依法保护未成年人的通信自由和通信秘密。需要了解未成年人学习、生活和交往情况的，应当采取适当的方式。

第十三条　父母或者其他监护人不得有下列行为：

（一）放任、迫使义务教育阶段的未成年人失学、辍学；

（二）强迫未成年人参加有害其身心健康的活动；

（三）放任、教唆、迫使未成年人吸烟、饮酒、旷课、夜不归宿、离家出走、沉迷网络、进入不适宜场所、携带危险物品、打架斗殴、赌博、吸毒等不良行为；

（四）放任、教唆、引诱未成年人观看、阅读、收听、收集或者传播含有危害国家安全、淫秽、色情、暴力、邪教、迷信等内容的影视节目、音像制品、图书、报刊、电子出版物和网络信息等；

（五）对未成年人实施家庭暴力，歧视、虐待、伤害、遗弃未成年人；

（六）教唆、诱骗、胁迫、纵容或者包庇未成年人违法犯罪；

（七）其他不履行对未成年人的监护职责和抚养义务、侵害未成年人合法权益或者影响其健康成长的行为。

第十四条 父母或者其他监护人不履行监护职责和抚养义务或者侵害未成年人人身、财产以及其他合法权益，经教育不改的，未成年人的近亲属、未成年人父母所在单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门等有关人员或者有关单位,可以向人民法院申请撤销其监护人的资格。

人民法院撤销监护人资格的，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担未成年人的抚养费用。

父母或者其他监护人被撤销监护人资格的，载入个人户籍信息。

第十五条 父母对未成年的继子女、养子女、非婚生子女，应当依法履行监护职责和抚养义务，不得歧视、虐待、伤害或者遗弃。

第十六条 父母或者其他监护人不得因未成年人有违法犯罪行为而拒绝履行监护职责和抚养义务。

对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释以及暂予监外执行的未成年人，父母或者其他监护人应当配合社区矫正机构做好帮助和教育工作。

第三章 学校保护

第十七条　学校应当全面贯彻国家教育方针，遵循教育规律和未成年人身心发展特点，实施素质教育，促进学生全面发展。

学校应当建立未成年人保护工作制度，建立与家庭、社区的经常性联系制度。

教师和其他教育工作者，应当遵守职业道德，尊重学生的人格，平等对待学生，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。

第十八条　学校应当执行国家关于教学制度、教学内容和课程设置的规定，执行国家和省教育行政部门关于课时和作业量的规定，不得增加学生的课业负担。

第十九条　学校应当保证学生的课外活动时间，有计划地组织学生参加文化、艺术、娱乐、体育、科技、社会实践等集体活动，注重培养学生创新精神和实践能力。

学校应当为学生提供必要的文化、艺术、娱乐、体育和课外活动的设施和场所。

学校和教师不得组织学生参加商业性活动或者与学生年龄、身心健康等不相适应的其他活动。

第二十条　中小学校应当建设用于教学的互联网上网服务设施，并采取安全过滤措施，防止学生接触有害信息。

节假日期间，中小学校的图书馆、体育馆等文化体育设施、互联网上网服务设施等应当逐步向学生免费或者优惠开放。

第二十一条　学校应当配备健康辅导人员，对学生进行生理、心理健康教育，对行为有偏差、心理有障碍的学生及时给予必要的关心和指导。

学校应当与父母或者其他监护人互相配合，对进入青春期的学生有针对性地进行生理、心理方面的指导和教育，使学生的身心得到健康发展。

第二十二条　学校应当配备法制副校长或者法制辅导员，开展法制教育、道德教育和自我保护教育，普及基本法律知识、公共安全知识和社会生活知识。

第二十三条　学校应当建立健全校园安全制度，加强对学生的安全教育，采取措施保障学生的人身安全。

学校应当采取措施,保证校园内的教学、生活等设施的安全。为学生提供的食品、用品应当符合国家标准、行业标准。

对校园内以及校园周边侵害学生人身、财物安全的行为，学校、教师和其他教育工作者应当予以制止或者及时向公安机关报告。

学校应当根据需要，制定应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等突发事件的预案，配备相应的设施并进行必要的演练。遇有突发事件，学校、教师和其他教育工作者应当及时引导、疏散、转移和优先救护学生，并及时向有关部门报告。

第二十四条　学校对旷课、逃学的学生，应当会同其父母或者其他监护人，及时教育规劝，促使其返校上课。

学校对有不良行为或者轻微违法行为的学生，应当如实告知其父母、其他监护人或者有关部门，并加强教育、管理，不得歧视。

学校处分学生，应当听取学生及其父母或者其他监护人的陈述和意见。

第四章 国家机关保护

第二十五条　各级未成年人保护委员会应当履行下列职责：

（一）协调、督促和指导有关部门做好未成年人保护工作；

（二）宣传有关未成年人保护的法律、法规和政策，并对其贯彻实施情况进行监督检查；

（三）研究未成年人保护工作的重大问题，并向政府及有关部门提出意见和建议，参与制定和修改未成年人保护的法规、规章和政策；

（四）受理对侵害未成年人合法权益行为的投诉、举报，督促有关部门查处；

（五）联系有关部门为未成年人提供帮助和救助；

（六）表彰和奖励未成年人保护工作成绩突出的组织和个人；

（七）调查研究和协调处理其他有关未成年人保护工作的事项。

第二十六条　乡（镇）人民政府和街道办事处应当组织本辖区内的社会团体、群众组织和有关单位开展下列工作：

（一）了解和掌握本地区未成年人的就学、生活等情况；

（二）组织开展有益于未成年人身心健康的活动；

（三）协助学校和监护人防止未成年学生辍学；

（四）帮助缺乏教育能力的家庭教育其未成年子女；

（五）制止对未成年人的家庭暴力以及虐待、遗弃等违法犯罪行为，并对受害的未成年人提供救助；

（六）协助司法机关、学校和未成年人的监护人，对有不良行为、严重不良行为或者轻微犯罪行为的未成年人进行教育和矫正；

（七）其他涉及未成年人保护工作的事项。

第二十七条　县级以上地方各级人民政府应当采取措施，保障适龄未成年人平等接受义务教育。县（市、区）人民政府应当在本行政区域内逐步统一配置教育资源。

地方各级人民政府应当落实对家庭经济困难的未成年人义务教育阶段各项资助政策，所需补助经费由县级以上地方各级人民政府统筹，并列入本级政府预算。

第二十八条　地方各级人民政府应当统筹规划和建设适宜未成年人的文化、体育、科技等活动场所，保障公益性未成年人活动场所向未成年人免费开放所需资金。

第二十九条　地方各级人民政府应当加强对文化市场的管理，支持和鼓励有利于未成年人健康成长的文化产业的发展和文化产品的创作。

新闻出版行政部门应当会同教育行政部门依法加强对中小学教材、教辅读物的出版、发行市场的监督管理。

文化、新闻出版、广播电视等行政部门应当对图书、报刊、影视节目、音像制品、电子出版物等文化产品加强市场监督管理，依法及时查处危害未成年人身心健康的文化产品。

文化行政部门、工商行政部门、公安机关应当加强对营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所的监督管理，依法查处接纳未成年人进入营业场所的行为。

第三十条　教育行政部门应当维护未成年人的受教育权以及其他相关权益。对学校拒绝招收符合条件的学生、违法开除学生以及其他侵害学生合法权益的行为，应当及时予以处理。

教育行政部门应当采取措施督促学校减轻学生课业负担，不得把升学率作为考核学校工作的主要指标。

教育行政部门应当会同公安机关指导、督促学校建立校园安全制度。

第三十一条　公安机关对虐待、遗弃、伤害、拐骗未成年人和胁迫、教唆、诱骗未成年人违法犯罪的，应当依法予以处理。

公安机关应当维护校园及其周边地区的治安秩序，及时处置侵害未成年人权益的行为。

第三十二条　交通、建设行政部门应当在学校门口及周边道路设置交通警示标志，施划人行横道线，根据需要设置交通信号灯等设施。

公安机关应当配合有关部门完善学校门口及其周边道路交通安全设施，并加强对校车交通安全的检查监督。

第三十三条　设区的市民政部门应当设立社会救助场所，县（市、区）民政部门根据需要设立社会救助场所，对弃儿、孤儿和流浪乞讨等生活无着以及因受虐待等需要紧急救助的未成年人实施救助。

公安机关、市容管理部门或者其他有关部门在履行职责时，发现有流浪乞讨、离家出走的未成年人的，应当及时采取保护性措施，并安全护送其到社会救助场所接受救助。

第三十四条 卫生行政部门、学校应当为未成年人提供必要的卫生保健条件，做好疾病预防工作。

卫生、食品药品监督、质量技术监督、工商等行政部门应当加强对生产、销售儿童食品、药品、用品等的监督管理，对不符合国家标准、行业标准的，依法及时查处。

第三十五条　司法行政部门应当对学校的法制宣传教育工作进行指导、督促和检查。

司法行政部门应当指导、督促法律援助机构依法对未成年人实施法律援助。

第三十六条　公安机关、人民检察院、人民法院应当设立专门机构或者指定专人办理未成年人犯罪的案件和涉及未成年人权益保护的案件，并采取适合未成年人身心特点的方式进行。

公安机关、人民检察院讯问未成年犯罪嫌疑人、询问未成年证人、被害人，应当通知其父母或者其他监护人到场。父母或者其他监护人无法通知或者通知不到场的，公安机关、人民检察院应当通知其他具有监护资格的人员或者单位到场。

公安机关、人民检察院和人民法院除有碍侦查、审判的情形外，应当批准未成年人的父母或者其他监护人会见被羁押的未成年人。

公安机关、人民检察院和人民法院可以进行社会调查，向学校、社区、家庭等有关组织和人员了解未成年人的有关情况，为办理未成年人犯罪案件提供参考。必要时也可以委托有关社会组织进行社会调查。

第三十七条　司法、公安、教育、劳动保障等行政部门和乡（镇）人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会以及学校，应当按照各自职责做好被免予刑事处罚、判处非监禁刑罚以及刑罚执行完毕的未成年人的矫正、帮教、落户、复学、就业培训等工作。

第五章 社会保护

第三十八条　爱国主义教育基地、图书馆、博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆和青少年宫、儿童活动中心等公共文化体育设施，对未成年人免费开放。

学校组织学生开展教育教学活动时，影剧院、体育场馆、公园等文化体育设施应当免费或者优惠开放。

社区中的文化体育设施、公益性互联网上网服务设施，应当对未成年人免费或者优惠开放。

鼓励社会团体、企业事业单位和个人等社会力量兴办或者提供适合未成年人活动的场所和设施。

第三十九条　未成年人集中活动的公共场所，应当在显著位置设置安全警示标志，并采取相应的保护措施。

对可能危及未成年人人身安全的设施，经营管理单位应当定期进行维护，并在显著位置标明适应年龄范围或者注意事项。对涉及危险性较大的体育娱乐项目，应当指派专业人员指导未成年人开展活动，确保安全。

第四十条　中小学校校园周边二百米范围内不得设立营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。

营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，不得接纳未成年人，经营者应当在显著位置设置未成年人禁入的明显标志。对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。

第四十一条　任何单位和个人不得组织、胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，不得胁迫或者诱骗未成年人参加营利性的表演、礼仪、选美等活动。

组织未成年人参加表演、礼仪等活动，应当征得其父母或者其他监护人的同意，并不得损害其身心健康。

第四十二条　广播、电视、报刊、互联网等公共传媒应当介绍、宣传未成年人保护工作，创作、传播有利于未成年人健康成长的作品。

有关单位或者媒体出版、播映不适宜未成年人阅读、观看的图书、报刊、影视节目、音像制品、电子出版物以及网络信息等时，应当作出警示说明。

任何单位和个人不得让未成年人阅读、观看或者向未成年人提供有淫秽、色情、暴力、邪教、迷信等危害未成年人身心健康内容的图书、报刊、音像制品以及电子出版物等。

第四十三条　任何单位和个人不得披露未成年人的隐私；未经未成年人、未成年人父母或者其他监护人的同意，不得收集、使用未成年人的隐私，但法律另有规定的除外。

广播、电视、报刊、互联网和其他公开出版物，不得披露违法犯罪的未成年人或者受侵害的未成年人的姓名、住所、学校、照片、图像以及可能推断出该未成年人身份的资料。

第四十四条　鼓励和支持妇女联合会等社会组织通过兴办家长学校等形式开展家庭教育指导，为父母或者其他监护人教育未成年人提供服务。

提倡和鼓励社会团体、企业事业单位和个人为未成年人提供法律咨询、心理辅导等志愿服务。

第四十五条　未成年人的合法权益受到侵害时，任何单位和个人有权予以制止。被侵害人及其监护人或者学校、居民委员会、村民委员会、未成年人保护机构有权向有关主管部门投诉。有关部门应当依法及时处理。

第四十六条　未成年人遭受父母或者其他监护人歧视、虐待、伤害、遗弃的，可以向国家机关、未成年人保护机构、共产主义青年团、妇女联合会、学校、居民委员会、村民委员会等请求保护或者救助，被请求者不得推诿、拒绝。

第六章 特殊保护

第四十七条　本条例对下列对象实施特殊保护：

（一）残疾未成年人；

（二）弃儿、孤儿、流浪乞讨等生活无着未成年人；

（三）留守未成年人；

（四）外来人员未成年子女。

对有严重不良行为的未成年人，应当有针对性地采取教育和保护措施。

第四十八条　地方各级人民政府应当根据需要，建立为残疾未成年人提供学习、生活、康复、医疗的教育和福利机构。

地方各级人民政府应当重视发展特殊教育事业，根据需要设置实施特殊教育的学校或者在普通学校附设特殊教育班，对残疾未成年人实施义务教育。

设区的市、县（市、区）应当开展残疾未成年人职业技术教育。教育、民政、劳动和社会保障等行政部门以及残疾人联合会应当根据残疾未成年人的不同情况，进行定向培训。

对于可以进入普通学校学习的残疾未成年人，普通学校应当放宽入学条件予以招录。

第四十九条　任何组织和个人应当尊重残疾未成年人的人格尊严，不得歧视、侮辱、虐待、伤害、遗弃残疾未成年人。

严禁组织、利用残疾未成年人开展营利性活动。

第五十条　对弃儿、孤儿和流浪乞讨等生活无着以及因受虐待等需要紧急救助的未成年人，民政部门设立的社会救助场所应当实施救助，承担临时监护责任。对未成年人实施救助的生活、教育、康复、医疗的费用纳入本级政府预算。

对弃儿、孤儿和流浪乞讨等生活无着的未成年人，民政部门应当及时通知其父母、其他监护人或者流出地民政部门接回；查找不到或者无法通知接回的，由民政部门妥善安置。

第五十一条　父母或者其他监护人因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的人员代为监护，并将委托监护情况告知未成年人所在学校、居民委员会或者村民委员会。外出时间较长的，应当与未成年子女及其所在学校、居民委员会或者村民委员会建立经常性的联系。

县(市、区)、乡(镇)人民政府，应当指导学校、居民委员会、村民委员会和其他社会团体、群众组织做好留守未成年人的保护工作，改善学校寄宿条件，并对家庭经济困难的学生给予费用减免和资助。留守未成年人比较集中的地区，可以根据需要设立留守未成年人托管机构，为留守未成年人的学习、生活提供指导和帮助。

学校、居民委员会、村民委员会和其他社会团体、群众组织应当开展对留守未成年人的生活关爱、心理疏导、情感沟通等活动。

第五十二条　地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，解决外来人员未成年子女在生活、学习、医疗等方面的困难，保障其合法权益。

地方各级人民政府及其教育行政部门应当将外来人员未成年子女的义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收外来人员未成年子女入学，保障其平等地接受义务教育。

第五十三条　设区的市、县（市）根据需要设立专门学校，依照国家和省有关规定接收有严重不良行为的未成年人。省教育行政部门应当对全省专门学校的设置作出规划。

专门学校毕业的学生在升学、就业等方面，同普通学校毕业的学生享有同等的权利，任何单位和个人不得歧视。

对有严重不良行为但不符合专门学校就读条件的未成年人，家庭、学校和有关部门应当协同管理、教育。

第七章 奖励与处罚　　

第五十四条　地方各级人民政府和未成年人保护委员会对有下列情况之一的单位和个人，给予表彰和奖励：

（一）贯彻执行保护未成年人的法律、法规成绩突出的；

（二）教育、帮助未成年人健康成长成绩突出的；

（三）教育、矫正、帮教违法犯罪的未成年人成绩突出的；

（四）组织、指导未成年人开展文化、体育、科技等活动成绩突出的；

（五）创作有利于未成年人健康成长的作品成绩突出的；

（六）为未成年人提供活动场所或者设施贡献较大的；

（七）为保护未成年人提供经济资助贡献较大的；

（八）为保护未成年人做出其他贡献的。

第五十五条 学校违反本条例第十九条第三款、第二十三条第二款规定的，由教育行政部门责令改正；拒不改正的，对负有直接责任的学校负责人或者直接责任人员依法给予行政处分。

第五十六条　未成年人的父母或者其他监护人违反本条例第十三条的规定，不履行监护职责和抚养义务或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；放任未成年人不良行为或者严重不良行为的，由公安机关对其进行训诫，责令其严加管教；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十七条　违反本条例第四十条的规定，营业性歌舞娱乐场所未在显著位置设置未成年人禁入标志的，由县级文化行政部门、公安机关依据法定职权责令改正，给予警告。

违反本条例第四十条的规定，营业性歌舞娱乐场所接纳未成年人进入的，由县级文化行政部门没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处以一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿。

违反本条例第四十条的规定，互联网上网服务营业场所接纳未成年人进入或者未在显著位置设置未成年人禁入标志的，由文化行政部门责令改正，给予警告，可以并处五千元以上一万五千元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿直至吊销经营许可证。

第五十八条　违反本条例第四十一条第一款的规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十九条 国家机关及其工作人员不依法履行保护未成年人合法权益的职责，或者侵犯未成年人合法权益，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其上级机关或者所在单位责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任

第八章 附 则

第六十条　本条例所称的学校，是指各类普通小学、初等学校、中等学校，职业技术学校、特殊教育学校、专门学校，幼儿园、托儿所和其他教育机构。

本条例所称的留守未成年人，是指因父母或者其他监护人外出半年以上，不能得到法定监护的未成年人。

本条例所称的外来人员未成年子女，是指随同父母或者其他监护人在本省居住，符合国家和省规定的暂住人口条件的未成年人。

本条例所称的有不良行为和严重不良行为的未成年人，是指具有《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第十四条、第三十四条规定的行为的未成年人。

第六十一条　本条例自2009年6月1日起施行。1994年6月25日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《江苏省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》同时废止。

关于《江苏省未成年人保护条例（草案）》的说明

——2008年9月26日在省十一届人大常委会第五次会议上

省人大内务司法委员会主任委员 赵顺盘

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人大内务司法委员会委托，就《江苏省未成年人保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

一、立法的必要性　

党和国家对未成年人保护工作非常重视，全国人大常委会和国务院先后制定了多项保障未成年人权益的法律法规，有力地推动了未成年人保护工作的发展。2006年，全国人大常委会对《未成年人保护法》进行了全面修订。近年来，与未成年人保护工作相关的刑法、刑事诉讼法、婚姻法等有关条款也已先后作出了修改。我省1994年制定的《江苏省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》（以下简称实施办法）的许多规定，已远远不能适应上位法的规定。因此，根据国家有关法律法规，结合我省的经济社会发展状况和未成年人保护工作的实际需要，制定新的未成年人保护条例，取代现行的实施办法，是十分必要的。

（一）制定未成年人保护条例是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要。未成年人工作，关系到家庭的幸福、社会的和谐、民族的未来，这就要求我们更好地维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长营造良好的法制环境。胡锦涛总书记在全国加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上强调，要切实加强保护未成年人权益方面的立法和执法工作，为未成年人思想道德建设创造良好的法制环境。要形成尊重未成年人、关心未成年人、帮助未成年人的社会氛围，促进他们健康成长、发展成才。通过加强未成年人保护地方立法，为我省未成年人保护创造良好的法制环境，对于促进和谐江苏建设，无疑是十分重要的。

（二）制定未成年人保护条例是保障未成年人健康成长，促进其全面发展的需要。未成年人是一个需要优先保护、优先发展的特殊群体。目前，我省有未成年人近2000万人，未成年人保护工作任重而道远。1994年我省颁布了实施办法，至今已有十五年。十五年来，我省保护未成年人的社会环境和物质文化条件明显改善，我们能够为未成年人提供更多更好的全方位保护。另外，全省各地也积累了不少保护未成年人的好经验、好做法，省政府及有关部门也相继出台了一系列有关的政策文件。我们应该，也有条件制定新的未成年人保护地方性法规，依法促进全省未成年人更加健康地成长。

（三）制定未成年人条例是适应社会转型，应对未成年人保护工作新情况新问题的需要。改革开放以来，未成年人的价值观念、行为特点和生活方式发生了新的变化，未成人保护工作遇到了许多新情况、新问题。如外来人员子女的就学、农村留守未成年人的监护和教育、特困家庭未成年人的帮扶、城市流浪未成年人的救助等问题；未成年人沉迷网络、犯罪率上升，特别是失学、失管未成年人和外来未成年人违法犯罪问题突出，并且呈现低龄化、团伙化、模仿性、暴力性等倾向，成为严重的社会问题；青少年活动场所严重缺乏、有严重不良行为未成年人的社会矫正难以落实等等。解决上述新情况、新问题，迫切需要通过制定新的法规，建立健全未成年人保护的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，为未成年人的健康成长创造良好的社会环境。

二、《条例（草案）》的起草过程

未成年人保护条例被列入省人大常委会2008年立法计划后，省人大内务司法委员会即会同省未保办迅速进行了研究，广泛收集有关资料，全面总结全省各地经验和做法，在此基础上提出了起草的指导思想、工作思路和具体方案。今年2月，省人大内务司法委员会会同省未保办并邀请有关专家参加，成立了法规起草小组，正式启动起草工作。2月到6月，起草小组数易其稿，形成了法规草案稿。接着先后赴连云港、南通、苏州、镇江、徐州等地进行调研，广泛听取未成年人保护组织、教育部门、文化部门、司法机关、群众团体、社区、学校和专家学者、教师、学生等有关方面和人士的意见和建议，对条例草案稿先后作了六次大的修改。起草小组还在常委会分管领导的带领下，考察了上海、青海、宁夏等地未成年人保护的立法情况。8月初，省人大内务司法委员会根据各方面的意见再次集中进行了修改，形成了《条例（草案）》征求意见稿，印发各市人大和省有关部门进一步征求意见。8月25日，省人大内务司法委员会召开座谈会，直接听取了省级机关19个部门的修改意见，综合这些部门的意见和各市人大的反馈意见，又进行了全面修改，形成了《条例（草案）》委员会审议稿，并征求了部分常委会委员的意见。整个起草过程邀请了省人大法制委员会有关同志提前参与。9月5日，省人大内务司法委员会召开全体会议对《条例（草案）》进行了审议。根据《江苏省制定和批准地方性法规条例》的规定，现将《条例（草案）》提请本次常委会审议。

三、《条例（草案）》起草的原则和思路

《条例（草案）》充分吸收了各方面的意见，注意了与国家法律法规的衔接，着重解决我省未成年人保护工作中存在的突出问题，汇集了未成年人保护工作的最新发展，扩展了未成年人权益保障的范围，明确了执法主体，充实和细化了有关内容，增强了针对性和可操作性。

（一）以《未成年人保护法》为主要立法依据，从省情出发确定《条例（草案）》内容。全国人大常委会对《未成年人保护法》进行了全面修订，条文从原来的56条增加到72条，其中新增加的有25条，对32条作了实质性修改，对11条作了文字性修改，原法中没有改动的仅有4条。我省经济社会发展以及未成年人保护工作进展状况也与全国有较大差异。基于这两方面因素考虑，起草小组经过多次研究论证，并听取有关专家的意见，决定跳出实施办法的框架，将法规草案定名为《江苏省未成年人保护条例（草案）》，在参照《未成年人保护法》结构的基础上，根据我省工作实践，充实和细化相关内容，进行适度创新，在条例生效的同时废止《江苏省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》，以更好地体现我省地方特色，增强法规的可操作性。

（二）坚持法制统一原则，处理好与其他法律法规的关系。未成年人保护工作涉及面很广，民事、刑事、行政和社会等方面的许多法律都有关于未成年人保护的内容。因此，在起草《条例（草案）》时，我们十分注意处理好与国家法律、行政法规及相关政策和我省有关法规的统一和衔接问题。法律、行政法规有明确规定的，《条例（草案）》一般不再重复，有的只作衔接性规定；法律、行政法规没有规定的或者规定不是很具体的，《条例（草案）》中尽可能作出明确和具体规定。例如，新修订的《未成年人保护法》明确了政府及有关部门的责任，但是比较原则。《条例（草案）》专门设立国家机关保护一章，对上位法的这些规定，作了进一步的细化和完善，强化了地方各级国家机关在未成年人保护工作中分工合作的职责。

（三）解决我省未保工作中存在的突出问题，展示地方立法特色。地方立法应当抓住一些主要矛盾，力求解决突出问题。当前，我省未成年人保护工作面临的主要问题有：未成年人保护责任主体不明确、工作机制不够健全的问题，家长不履行监护职责问题，校园和校园周边安全问题，未成年人活动场所的建设和开放问题，未成年人沉湎网络问题，对外来人员未成年子女、留守未成年人等特殊群体的保护问题等。这些都是《条例（草案）》力求解决的重点。另外，《条例（草案）》还吸收了全省各地未成年人保护工作的一些成功做法和经验，吸收转化为反映江苏特点的条款。

四、需要说明的几个问题

（一）关于《条例（草案）》的结构

《条例（草案）》基本沿用新修订的《未成年人保护法》的总体结构，增加了“特殊保护”一章，同时将司法保护有关内容纳入国家机关保护一章，将“法律责任”一章扩展为“奖励与处罚”。这样处理，主要是基于以下考虑：

第一，《未成年人保护法》明确了各级人民政府的领导责任，强化了各级国家机关的职责。调研过程中，不少单位反映表述太原则，不好操作。因此，《条例（草案）》设立“国家机关保护”这一章，对涉及未成年人保护的机关和部门进行了梳理，细化了责任主体及其职责，增强条例的可操作性。

第二，“特殊保护”一章，是我省实施办法的特色，这次重新制定中予以保留，主要将特殊保护的对象和内容作了扩展和延伸，充实了对外来人员未成年子女和留守未成年人这两类特殊未成年群体保护的条款，使《条例（草案）》的相关规定更具有现实性和针对性。

第三，《未成年人保护法》对司法保护已经专门设立一章，并作了比较全面的规定。地方立法无权对此作出大的突破，主要着眼于补充完善一些条款，同时并入“国家机关保护”这一章。

第四，“奖励与处罚”一章是对《未成年人保护法》“法律责任”一章的细化、补充和扩展。增加了一条表彰和奖励条款，对教育、帮助未成年人健康成长成绩突出的八类行为，实施奖励。对违反本条例规定的四类行为，设定了不同处罚措施和额度。

（二）关于未成年人保护的工作机制

工作机制不够健全，是多年来困扰未成年人保护工作的主要原因，也是《条例（草案）》需要解决的首要问题。《条例（草案）》总则第二条至第五条，将未成年人保护的工作机制划分为三个层次。首先，从总体上认定未成年人保护是家庭、学校、国家机关和全社会的共同责任。其次，分别明确了地方各级人民政府的领导责任，各级未成年人保护委员会的指导、协调和监督职责，地方各级国家机关各自职权范围内的执行职责。第三，规定了社会团体、居民委员会、村民委员会等群众组织协同保护的职责。通过明确责任、理顺关系，有利于建立和发展政府领导、各有关国家机关和部门分工履职、社会各方面协同保护的未成年人保护工作机制。

（三）关于家庭保护

家庭在未成年人保护工作中承担着重要责任，家庭环境如何，父母履行监护职责的状况如何，往往影响、甚至决定孩子的一生。未成年人的自身特点决定了非常需要家庭给予特别的关心和爱护。《未成年人保护法》规定的“四大保护”，排在第一位的就是家庭保护。鉴于上位法已经作了较为全面、系统的规定，《条例（草案）》旨在细化、补充一些规定，强化了家庭及父母在未成年人保护和教育中的独特作用，突出了学习、生活、交往和生理、心理方面的教育，强调了对未成年人财产权和隐私权的保护，规定了父母或者其他监护人八项禁止性行为规范，还专门设定了监护人资格的撤销与指定。这些规定体现了江苏法治建设的良好基础和水平。

（四）关于学校保护

《未成年人保护法》以及《教育法》、《义务教育法》、《教师法》、《预防未成年人犯罪法》等法律在学校与未成年学生之间的权利义务等方面作出了比较全面、系统、明确的规定，但在现实生活中依然存在着不少矛盾和问题。《条例（草案）》有针对性地细化和补充了相关条款。如规定学校“不得增加学生的课业负担”、“学校应当保证学生的课外活动时间”，有计划地组织学生参加集体活动。规定“学校应当建立非营业性的互联网上网服务设施”，“节假日期间，中小学校的图书馆、体育馆等文化体育设施、互联网上网服务设施等应当向学生免费或者优惠开放”。规定“学校应当配备健康辅导人员，对学生进行生理、心理健康教育和青春期教育”。规定学校应当建立健全校园安全制度，并强调“遇有突发事件，教师和其他教育工作者应当及时疏散、转移和优先救护学生”。上述规定既是对上位法的补充和完善，也充分体现出了我省的地方立法特色。

（五）关于国家机关保护

“国家机关保护”这一章对未成年人保护委员会、乡（镇）人民政府和街道办事处、教育、公安、民政、司法行政、劳动保障、新闻出版、广播电视等部门的职责作出了明确规定，对司法机关办理未成年人犯罪和未成年人权益保护案件的具体工作作出了相关规定。还重点规定了地方各级人民政府在义务教育保障、活动场所规划和建设、文化市场管理等三个方面的职责。

（六）关于社会保护

《条例（草案）》社会保护一章补充、增加了对未成年人免费或者优惠开放的活动场所范围、公共场所的安全防护、娱乐场所的设立与管理，广播电视、报刊、互联网等公共传媒的使命与职责，未成年人的合法权益保护渠道和未成年人寻求保护的途径等规定。

（七）关于特殊保护

残疾未成年人、弃儿、孤儿、流浪乞讨等生活无着未成年人是弱势中的弱势群体，有严重不良行为未成年人的受教育等权利往往保障不到位。随着经济社会的发展，苏南地区外来务工人员未成年子女大量集聚，苏中苏北农村地区留守未成年人大量出现，他们的就学保障、生活关爱、心理疏导、情感沟通等，已成为未成年人保护的新的重要课题。为了保护上述几类特殊未成年人的权益，国务院和有关部门先后出台了一些法规和政策。《条例（草案）》依据这些法规、政策的原则和精神，专门设立第六章“特殊保护”，将五类未成年人列为特殊保护对象，分别规定不同的保护内容和方式。例如，为了解决好留守未成年人在生活、心理、情感方面的影响，明确规定了父母、基层政府和学校、有关社会团体各自的职责。这一章是我省《条例（草案）》区别于《未成年人保护法》和外省市相关条例、实施办法的主要特色之一。

以上说明，连同《条例（草案）》请予审议。

关于《江苏省未成年人保护条例（草案）》审议结果的报告

——2009年1月17日在省十一届人大常委会第七次会议上

省人大法制委员会副主任委员　王腊生

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《江苏省未成年人保护条例（草案）》（以下简称草案）已经省十一届人大常委会第五次会议初次审议。委员们认为，适应我省的经济社会发展状况和未成年人保护工作的实际需要，制定新的未成年人保护条例十分必要，草案结构合理，内容基本可行。同时，委员们也提出了一些修改意见和建议。由于这项立法涉及千家万户，社会关注度比较高，省人大常委会主任会议决定向社会公开征求意见。《新华日报》、省人大网站以及多个媒体都公布了草案全文，社会各界反响热烈，通过来信、传真、电邮等方式提出的意见达80多条。同时，省人大常委会法工委书面征求了有关市、县(市、区)人大常委会和立法咨询专家、人大代表的意见，并到南京、南通、泰州等地进行了调研，召开了省有关部门参加的征求意见座谈会。在此基础上，省人大常委会法工委会同省人大内司委、团省委对各方面的意见、建议逐一进行了分析、研究，对草案进行了修改。12月30日，省人大法制委员会召开全体会议，对草案进行了审议。现将审议结果报告如下：

一、关于家庭保护

（一）草案第十二条第一款对监护人资格的撤销作了规定。有的委员提出，对监护人不履行监护职责应当首先教育其改正;有的专家认为，该款中关于申请撤销监护权的主体的规定与国家有关规定不太一致。因此，建议将该款修改为：“父母或者其他监护人不履行监护职责和抚养义务或者侵害未成年人人身、财产以及其他合法权益，经教育不改的，未成年人的近亲属、未成年人父母所在单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门等有关人员或者有关单位，可以向人民法院申请撤销其监护人的资格。”

（二）有的委员和地方建议增加父母对特殊家庭中子女的监护职责，强化父母或者其他监护人对有违法犯罪行为的未成年人的监护责任。因此，建议增加一条作为草案修改稿第十五条，规定父母对未成年的继子女、养子女、非婚生子女应当依法履行监护职责和抚养义务；增加一条作为草案修改稿第十六条，要求父母或者其他监护人不得因未成年人有违法犯罪行为而拒绝履行监护职责。

二、关于学校保护

（一）有些委员和公民提出，学业负担过重一定程度上影响了未成年人的身心健康，建议增加减轻未成年人学业负担的规定。因此，建议增加一款作为草案修改稿第十八条第二款：“实施义务教育的学校，不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔考试或者测试，不得将各类竞赛成绩作为招生依据，不得公布学生的考试成绩名次，不得向学生推销或者变相推销练习册、习题集等教辅材料。”

（二）有的地方和部门认为，学校的互联网上网服务设施主要用于教学，学校应当为学生提供安全的上网服务。因此，建议将草案第十六条第一款修改为：“中小学校应当建设用于教学的互联网上网服务设施，并采取安全过滤措施，防止学生接触有害信息。”

（三）有的委员和公民提出，校园安全还应当包括教学、生活设施以及为学生提供的食品、用品的安全，建议补充相关规定。因此，建议增加一款作为草案修改稿第二十三条第二款：“学校应当采取措施,保证校园内的教学、生活等设施的安全。为学生提供的食品、用品应当符合国家标准、行业标准。”

（四）有的委员和公民提出，学校要与家庭建立沟通机制，共同教育好学生。因此，建议增加一款作为草案修改稿第二十四条第一款：“学校应当建立家访或者家长会议制度，及时通报学生在学校的情况，加强家庭教育指导，与父母或者其他监护人共同做好对学生的教育工作。”

三、关于国家机关保护

（一）有的委员和公民提出，由于教育资源配置的不平衡，有些地方未成年人平等接受义务教育的权利尚未得到有效保障。因此，建议增加一款作为草案修改稿第二十七条第一款：“县级以上地方各级人民政府应当采取措施，保障适龄未成年人平等接受义务教育，促进义务教育均衡发展。县（市、区）人民政府应当在本行政区域内逐步统一配置教育资源。”

（二）鉴于未成年人进入网吧上网已经严重影响未成年人的身心健康，有的公民和单位建议进一步明确有关部门的监管职责，加大管理力度。因此，建议增加一款作为草案修改稿第二十九条第四款：“文化行政部门、公安机关应当加强对互联网上网服务营业场所的监督管理，依法查处接纳未成年人进入营业场所的行为。工商行政部门应当依法取缔无照经营的互联网上网服务营业场所。”

（三）有的委员、公民和地方提出，在保障未成年人的健康权方面，卫生、食品药品监督等部门的保护责任也很重要，建议补充相关内容。因此，建议增加一条作为草案修改稿第三十四条：“卫生行政部门、学校应当为未成年人提供必要的卫生保健条件，对未成年人定期进行体检，做好疾病预防工作。”“卫生、食品药品监督、质量技术监督等行政部门应当加强对生产、销售儿童食品、药品、用品等的监督管理，对不符合国家标准、行业标准的，依法及时查处。”

（四）有的地方提出，对受虐待的未成年人也应当实施社会救助；有的部门建议，社会救助经费由财政予以保障。因此，建议将草案第四十六条修改后作为草案修改稿第五十一条第一款：“对弃儿、孤儿和流浪乞讨等生活无着以及因受虐待等需要紧急救助的未成年人，民政部门设立的社会救助场所应当实施救助，承担临时监护责任。对未成年人实施救助的生活、教育、康复、医疗的费用纳入本级人民政府财政预算。”

（五）有的委员认为，对外来人员未成年子女的保护应当是全方位的保护，其中主要是教育权的保障。因此，建议增加一款作为草案修改稿第五十三条第一款，规定地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施解决外来人员未成年子女在生活、学习、医疗等方面的困难，并在第二款中明确要求将外来人员未成年子女的义务教育列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收外来人员未成年子女入学。

四、关于社会保护

（一）根据有的委员和地方提出的加强对未成年人活动场所有关设施的安全管理的意见，建议增加一款作为草案修改稿第三十九条第二款：“对可能危及未成年人人身安全的设施，经营管理单位应当定期进行维护，并在显著位置标明适应年龄范围或者注意事项。对涉及危险性较大的体育娱乐项目，应当指派专业人员指导未成年人开展活动，确保安全。”

（二）根据有的公民和专家提出的规范未成年人参加有组织的公益性活动的意见，建议增加一款作为草案修改稿第四十二条的第二款：“组织未成年人参加公益性的表演、礼仪等活动，应当征得其父母或者其他监护人的同意，并不得损害其身心健康。”

（三）根据有的委员和部门提出的进一步保护未成年人隐私权的意见，建议增加一款作为草案修改稿第四十四条第二款：“广播、电视、报刊、互联网和其他公开出版物，不得披露违法犯罪的未成年人或者受侵害的未成年人的姓名、住所、学校、照片、图像以及可能推断出该未成年人身份的资料。”

此外，还根据委员和公民的意见，规定了条例的适用范围（草案修改稿第二条），完善了政府的职责（草案修改稿第四条第二款），明确了未成年人保护委员会议事协调机构的性质（草案修改稿第五条第一款），确立了处理未成年人事务的基本原则（草案修改稿第七条第二款），增加了国家机关不履行保护职责的法律责任等内容。同时，对草案作了部分文字、技术性修改，并对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿，建议本次常委会审议后通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。





审判委员会制度之革新探析

何艳芳* 余茂玉**
（西北政法学院，陕西西安，710063）


【摘 要】审判委员会是我国各级人民法院内部的最高审判组织，它在司法实践中发挥着积极的作用，但基于制度设计和程序运作中存在的不足之处，其已经成为我国审判方式改革的“瓶颈”，本文拟从实践的层面分析其存在的问题并提出完善的革新设想。
【关键词】审判委员会 讨论案件 革新设想

Analyzing on innovation of the Institution of Adjudication Committee
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts,it shows active role in judicial practice. But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,it has been ”the neck of bottle” in the reform of the mode of trial. The article intends to analyze the problem of the institution from the angle of practice,and proposes the perfect conception of innovation.
Keywords: Adjudication Committee;discuss case;the conception of innovation
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会（以下简称“审委会”）的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审委会作为我国司法制度的重要组成部分，在保证各级人民法院的审判质量，发挥审判人员的集体智慧，实行审判民主，加强执法监督，曾起过积极作用。但近年来，随着审判方式改革的逐步推进，审委会作为“瓶颈”的负面效应渐趋显现，从而受到了法学理论界和司法实践界的广泛质疑。我们以为，应当在当前国情的基础上对一项制度的合理性和正当性加以分析，而不能简单地否定或者肯定，并且主张在反思其存在的问题的基础之上，改进完善审委会制度，从而将其功能充分发挥。在此指导思想之下，我们撰写拙文，以陈管见。
一、审判委员会制度运作中存在的问题
应该说，程序公正是个永恒的话题。目前，审委会的运作程序中存在的问题是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷，这种断言主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公正性，具体表现在它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则，也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯，缺乏理性分析。我们将从以下几个方面对审委会制度进行分析：
1、违背了审判公开和直接审理原则。我国宪法第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”但是，审委会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道，很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外，审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场，一般不展示证据，审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则的相悖，对准确判断、分析证据，查明案件事实显然是不利的。（1） 因为直接审理的意义就在于，它创造了一种对立双方进行平等论证、抗辩和说服的环境，保证对立双方的攻击、防御活动对裁判结果的制约和影响的机会对等，直接审理还有助于审委会委员直接运用自己的五官对证据的证明力作出判断，促使他们减少预断和偏见。审判公开和直接审理原则均是程序公正的重要内容，现有审委会制度对二原则的直接影响了程序公正的实现，因此应当在完善审委会的具体制度时应考虑充分体现二原则。
2、回避制度未能有效贯彻。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性，审判中立性更为注重诉讼程序结构内部来确保案件的公正审理，也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位，也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。（2） 从这种意义上说，审委会委员在必要的情况下予以回避，排除偏见，从而保证诉讼的公正性。司法实践中，依据三大诉讼法和《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》一些应当回避的委员不自行回避，当事人又无法申请回避，因为案件在审委会讨论之前，一般并不先期公布审委会委员名单，对当事人是相对保密的，而对当事人公开的合议庭却并不享有真正的裁判权。实践中，审委会委员不回避的现象降低了当事人对司法程序和审委会委员的信赖度，使得回避制度对审委会委员形同虚设，亟待具体落实。
3、割裂了审理权和裁判权，出现“审而不判”和“判而不审”。审委会讨论决定案件，审理者是合议庭或独任审判员（有些地方将独任审理的案件也提交审委会讨论，（3） 此举值得怀疑，具体理由我们在下文中将要论及），判决者则是审委会，造成审、判分离，合议庭“审而不判”，审委会则是“判而不审”、“不审而判”。有人将此种状况比喻为“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神，而且会从实质上影响到审判的质量。
4、抵御外部压力的作用有限。在我国司法实践中的确存在着“案件一进门，各方都托人”的情况，法官承受的外部压力的确很大，这种压力事实上在不断地给法官施压，当这种压力达到极限后，就会使其“崩溃”，从而置公平、正义于不顾，徇私枉法。所以从实践意义上来说，为法官设置一个“抗压”的机构能够帮助其抵御外部压力和诱惑，但这种作用还是十分有限的。贺卫方先生认为，审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说：“这个案件是要上审判委员会的，我作不了主。”为什么不能换个思路，建立这样一种制度，让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说：“我实在是心有余而力不足，具体案件如何处理我作不了主，我没有权力干涉法官办案。”（4）
5、不利于错案责任追究制的落实。审委会制度由于存在较多问题，很难确保案件的质量，一旦出现此类案件被认定为错案的情形，则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，似显不太公平。从理论上说来说应由审委会集体承担责任，因为审委会讨论案件实行民主集中制，集体负责。 但在司法实践中，所谓集体负责实际上是往往无人负责。如果出现错案，无法追究个人责任，至多在自我批评会上，说一声“我也是有责任的”就可完事。这就使得个别执法者有徇私枉法的可乘之机。
6、审委会职能未能得到有效发挥，法律规定的任务有待进一步落实。目前， 我国各地审委会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上，而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。尤其是在司法实践中，很多地方法院都是将审委会作为“工具”对待的，较为现实地重视个案讨论，而不宏观、长远地发挥审委会的职能。
二、革新设想
在考察了我国审委会制度运作中存在的诸多问题之后，我们拟从组织构成、工作规则以及审委会委员良知等角度入手提出如下改进设想：
（一）优化审委会的组织构成
优化审委会的组织构成，是实现审委会公正、高效的前提条件。在审委会人员的组成上，要改变那种论资排辈，且要摒弃那种与行政级别挂钩的状况。在目前，我们可以考虑将审委会组成人员分为若干个层次，例如可分为：（1）常设委员。由院长、副院长、研究室主任担任，参与对所有提交案件的讨论。（2）专职委员。从本院选任若干名精通一门或多门法律的审判人员担任，参与其所精通的一个或几个方面的案件的讨论。（3）专家咨询委员会。从有关院校、科研机构、专业部门聘请通晓法律或其它与法院审判业务相关的专家、学者若干名。专家咨询委员会及其成员提出咨询意见或参考审判方案，供法院审理时考量。这其实在北京、上海等地早已自觉为之，并总结了许多成功的经验。（5） （4）常务办事机构。可设立秘书一名或由研究室指定一成员负责处理审委会的日常事务。这在司法实践中已有较多法院在自行制定的内部制度上体现出来。如：北京一中院审委会工作规则（6） 第四章第14条就规定：“审判委员会设秘书一人，负责处理审判委员会的日常事务，并担任会议记录工作”；福建莆田市秀屿区法院审委会工作规则（7） 第四章第24条规定：“审判委员会的办事机构为本院研究室。审判委员会的日常活动由研究室负责作出安排”。
（二）完善审委会的工作程序和工作制度
姑且不论制度本身设立的合理与否，制度的运作是制度能否实现其设立鉴于审委会运作方式的不规范，我们认为应从以下几个方面完善审委会的运作程序和工作制度。
1、自行制定审委会工作规范。各级法院应依照相关法律规定，并结合司法实践自行制定出审委会工作规范，健全具体的办事机构，处理日常事务，使审委会的工作得以具体落实，明确其权利和义务，做到有章可循和良性运作。
2、确立回避告知制度并完善回避决定程序。针对前面提及的回避制度对审委会委员形同虚设的状况，应当建立完善的回避告知和决定程序。依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，凡是应当提交审委会讨论的案件，先期公布审委会委员名单，保证当事人行使申请回避的权利。无论审委会以何种形式涉入案件的审判，合议庭都应当事前向当事人宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利。各级法院应当制定具体的告知规则并形成完善的决定程序。
3、完善审委会讨论案件的“准入”制度。我国现行法律规定，重大疑难案件应由审委会讨论决定。但是对何为重大疑难案件又没有一个明确的标准。某个案件应否由审委会讨论决定，随意性很大，从而造成审委会讨论案件过多过滥、负担过重。解决这一问题，我们认为应用法律明确界定审委会的受案范围。如何界定，我们倾向于先概括后列举式。即首先通过司法解释对何为疑难复杂案件，作定义性的阐述，而后用列举方式，列出若干目前属于审委会受案范围的重大疑难案件，最后用一弹性条款兜底。
4、审委会讨论案件仅限于合议庭审理案件，并实行部分案件的审委会听审制度。就合议庭审理的案件而言，如果合议庭合议认为疑难、复杂，则可提交审委会讨论决定。我们以为，如果合议庭在对案件进行初步审查后，认为是可能提交审委会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时可要求审委会委员到庭旁听，从而直接听取当事人的陈述和辩论，以消除审判分离的缺陷，此举有助于抑制审委会流弊，以促进司法公开和公正。这种制度已有部分地方法院开始了有益的尝试。（8） 听审制度能够在一定程度上解决前面所述审委会制度违反审判公开和直接审理原则的问题。但如果案件是在合议庭开庭审理后，评议之时才认为需提交审委会的，这时就要求全体合议庭成员共同认真做好向审委会的案件汇报工作，写出高质量的审理报告，详细叙述清楚案件的事实、证据、双方争议的焦点，合议庭的意见分歧等。审委会通过对审理报告的认真审阅来了解案情和审查合议庭的审判活动，并在此基础上做出决定。
关于独任审理的案件是否可以提交审委会讨论的问题。我们以为，独任审理的案件一律不得提交审委会讨论。从民事案件的角度看，依据《民事诉讼法》第40条第2款规定的独任审理针对的是适用简易程序的案件，而依据第142条适用简易程序的是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件。既然属于简单的民事案件自然不属于审委会讨论决定的案件范围，但较为普遍的现象是，很多地方法院对部分独任审理的案件也进行讨论，这是与立法宗旨相违背的。事实上，如果独任审理的民事案件如果在审理之时发现其并不“简单”，则可以依据司法解释转为普通程序，组成合议庭进行审理，这时如果认为确实属于疑难、复杂案件则可以提交审委会讨论。从刑事案件的角度看，依据《刑事诉讼法》第149条，刑事案件只有由合议庭审理的疑难、复杂、重大的案件方可提交审委会讨论，这就排除了按照简易程序，由审判员独任审理的刑事案件可以提交审委会讨论的可能性。对行政诉讼案件，由于《行政诉讼法》第46条规定，审理行政案件应当组成合议庭审理，所以不会发生独任审理的情况，自然就不属此问题探讨范围，况且行政案件多涉及到法院与行政机关的关系，因此“绝大多数行政案件都会进入审判委员会”。（9） 事实上，独任审理的案件无论是民事还是刑事案件，如果在审前程序中发现案件疑难、复杂或者重大均可直接确定由合议庭审理，从而取得提交审委会讨论的条件。如果在开庭审理阶段发现案件不属简单案件，需提交审委会讨论，则应依法转为合议庭审理并经合议后可提交审委会讨论。所以司法实践中，各级法院不应违背两大诉讼法的规定，直接将独任审理的案件提交审委会讨论。
5、案件呈报制度应做到有章可循。针对司法实践中汇报敷衍和倾向性汇报的现象，应当确立一套汇报制度，承办人员应当书写详细的汇报材料，而非仅限于合议庭倾向认定的部分，不得按照自己的意见任意增删案件事实，误导审委会委员。即使是倾向性意见部分应阐述清楚依据和理由。为确保汇报时委员能够“吃透”案件，要求委员应在讨论前阅卷，从而提高讨论效果，当然这前提是审委会讨论的案件数量尽量减少。
应当对提交审判委员会讨论的案件审理报告进行规范化，如对其主要内容就必须要做到条理清晰、详略得当、有理有据并且要做到一目了然，具体应当包括：案件来源；当事人基本情况；对案件事实的叙述； 案件的性质，诉讼当事人争议的焦点、法律关系；合议庭认定的事实及证据； 合议庭意见分歧的焦点，各不同意见的理由和依据；拟适用的法律条文（若适用司法解释或行政法规作为裁判依据的，则应当将条文内容详细抄录）；拟作出的裁判内容。另外，提交审判委员会讨论的书面报告还应当做到主题明确、问题突出、材料翔实并且要有理论和实践的依据，亦即要阐述清楚：要求审委会研究解决的问题和必要性；是否解决该问题对审判工作将产生的影响；解决该问题的倾向性意见及其依据和理由。（10）
6、落实错案责任追究制度。凡是经审委会讨论决定的案件，审委会委员应在裁判文书上署名，一旦发现错案就应该严格按照最高人民法院在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第三章第25条的规定追究相关委员的违法审判责任。对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。如果是承办人汇报不全、错误造成的，追究承办人的责任；如果是表决错误造成的，应追究表决人的责任。即便是院长、副院长所应承担的责任，也决不应回避。防止客观上存在的一人发言，特别是领导人先发言定调，他人附和的情况。对经常表决错误的委员，说明其不能胜任职责，应考虑提请人大常委会免去其审判委员会职务。（11）
7、审委会应转移目前的工作重心，加强审委会总结审判经验、指导实践的功能。前面的分析主要针对的是审委会的任务之一——讨论决定案件提出的，事实上审判委员会还负有总结审判经验、研究审判工作中相关问题的任务。各级法院审委会应及时总结审判经验，将审委会工作重心放在宏观指导审判工作及总结经验上，因为总结审判经验是法律规定的审委会的一项任务和常规工作。司法实践中，审委会应当通过各种渠道收集信息，总结推广经验；分析共性案件；借鉴其他法院经验，制定适合本地实际的审判技巧、策略和规则等等。
此外，审委会委员的自身素质的提高须待体制之完善。我们认为，提高委员素质需要建立激励机制，促使其积极提高自身素质，同时确立委员的选拔制度，完善教育培训方式，并按照相关规定的要求，加强审委会委员的良知和职业道德建设。首先，在现行的审委会制度之下，审委会委员的形成过于行政化，致使其功能难以充分发挥，这时我们可以考虑建立一种新的委员选拔制度，比如我们可以在本院法官中根据综合素质选拔少量委员，从而得以促进本院法官努力工作和提高素质的积极性。其次，应对审委会委员进行教育培训，这里应当包括入选培训和定期轮训。入选培训亦即对新当选的审委会委员进行培训，培训的内容不仅是业务方面的内容，还应当包括从宏观上总结审判经验和把握疑难案件的能力，而定期轮训则指的是分期对委员进行日常业务培训。最后，应当促进委员自觉加强良知和职业道德建设。审委会委员在参与个案讨论的之时，应当运用自己的日常工作经验、业务知识和逻辑思维能力，在良心的支配下，通过认真、反复的权衡和比较，从而作出确定性的选择。
结束语
审委会制度是基于我国当时国情产生的，尽管其在司法实践中存在着诸多问题，但我们认为尚没有到需要废止之境况，最为现实的思路就是考虑如何去改进完善它，以期它的功能能够得到充分发挥。因为我们没有必要去考虑“立刻废止”这一在可以看得见的未来无法实现的想法，与其提出一些虚无缥缈的制度构想，还不如着手思考完善现有制度，或者说分阶段、分步骤地完善现有制度。前述对审委会制度的构思就是这一思路的初步体现。
*本文原载《社科纵横》2004年第6期，此处有增删。

参考文献

（1） 参见程新生：《审判委员会讨论决定个案制度的缺陷》，载《法学杂志》1999年第2期。
（2） 参见常怡：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月版，第327页。
（3） 参见前引苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。该文作者苏力先生述及其调查显示的状况，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报；如果庭长与主审法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长将向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。
（4） 参见贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》，载http://chinalawinfo.com/fxsk/FXKW/articleshow.asp?fid=298
（5） 参见王利明、姚辉：《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）》，载《中国法学》1998年第2期。