建设部


关于印发《全国工程勘察设计行业2000-2005年计算机应用工程及信息化发展规划纲要》的通知





建设[1999]314号

国务院各有关部门，各省、自治区、直辖市建委（建设厅），各计划单列市建委，新疆生产建设兵团，总后营房部，大型企业集团：

　　为了适应二十一世纪知识经济发展的要求，提高工程勘察设计行业计算机应用水平，我部组织制定了《全国工程勘察设计行业2000-2005年计算机应用工程及信息化发展规划纲要》，现印发给你们。请根据本地区、本部门的实际情况贯彻执行，并将执行中的情况与问题告告我部勘察设计司。

中华人民共和国建设部
一九九九年十二月二十四日

全国工程勘察设计行业2000-2005年计算机应用工程及信息化发展规划纲要

　　在建设部“九五”CAD技术发展纲要的指导下，全国工程勘察设计行业在CAD为重点的计算机应用工程得到进一步发展，提高了工程勘察设计的质量和管理水平，取得了明显的经济效益。许多单位和部分地区提前2-3年实现了“九五”发展纲要中提出的主要目标。为了贯彻中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定和中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定，推进行业计算机应用工程及信息化发展的需要，特制定《全国工程勘察设计行业2000-2005年计算机应用工程及信息化发展规划纲要》。

　　一、现状与背景

　　工程勘察设计是计算机应用起步早、发展快、效益高的先进行业之一，许多单位和部分地区微机已普及并实现人手一机，CAD出图率达到100％。一些先进单位正在开发建设集成应用系统，与国际接轨；不少大型工程勘察设计单位正在制定网络化和集成化发展规划；中、小勘察设计单位CAD应用已取得显著成效。工程勘察设计领域迫切需要明确今年计算机应用的发展方向，提高应用水平，实现可持续发展。

　　二、指导思想

　　计算机应用工程与信息化发展要坚持以市场为导向，用先进技术改造传统产业。明确技术进步和产业升级的主体是企业，要形成以企业为中心的技术创新体系。立足国情，提高计算机集成系统应用水平，促进向科技型企业的转化，加强技术创新，提高企业经济效益和竞争力，以适应信息时代、知识经济的发展。

　　三、发展目标

　　以发达国家相应行业现有的水平为参照，加快与国际先进技术接轨的步伐，示范试点单位于2002年，其它勘察设计单位于2005年建成以网络为支撑，专业CAD技术应用为基础，工程信息管理为核心，工程项目管理为主线，使设计与管理初步实现一体化的集成应用系统。随着集成应用系统的建设与发展，促进业务流程优化重构，建成一批具有国际水平、现代化的工程勘察设计科技型企业。

　　四、发展重点

　　贯彻“加强技术创新，发展高科技，实现产业化，推动社会生产力跨越式发展”的精神，结合全行业现有的计算机应用基础，参考国内先进单位和发达国家相应行业的实践经验，拟定集成应用系统的基本功能要求。根据各地区、各单位计算机应用水平以及资金、技术力量、单位规模、应用需求的不同，现提出三种发展水平的具体目标：

　　国际接轨型：实现本纲要提出的集成应用系统的全部功能，初步实现企业信息化，达到或接近国际水平。

　　国内先进型：实现本纲要提出的集成应用系统的主要功能，为企业信息化提供较好的基础，在行业内居先进水平。

　　发展提高型：实现本纲要提出的集成应用系统的基本框架及部分功能，为第二阶段实现应用系统集成提供较好的条件。

　　开发建设集成应用系统，切实提高应用水平。集成应用系统的基本哲理是从企业全局出发，以现代信息技术为手段，信息集成为核心，彩现代生产技术和管理科学，实现生产与管理的集成，使企业资源共享，高效营运，推动企业信息化，增强企业的综合效益和竞争力。

　　对工程勘察类、专业工程设计类、建筑工程设计类的企业集成应用系统的基本功能要求如下：

　　⒈工程勘察类

　　工程勘察集成化应用系统包括以下分系统：

　　·市场经营决策服务与管理分系统

　　·工程勘察一体化分系统

　　·综合管理与办公自动化分系统

　　工程勘察一体化分系统是指在一个共享数据、协同工作的系统内完成工程勘察的有关工作，包括以下子系统：

　　·数据记录、采集、分析整理子系统；

　　·工程分析、计算、设计子系统；

　　·工程勘察图文、报告子系统；

　　·工程项目管理子系统；

　　·工程数据库管理与查询子系统

　　发展提高型单位应在2005年年底前建成工程勘察一体化分系统和其它分系统的部分功能。

　　⒉专业工程设计类

　　专业工程设计类集成应用系统包括以下分系统：

　　·市场经营决策服务分系统

　　·工程项目管理分系统

　　·工程协同设计分系统

　　·综合管理与办公自动化分系统

　　·文档与设计成品管理分系统

　　专业工程设计类中的三种发展水平对以上五个分系统的规模及功能要求不同。各单位可根据现有基础和实际要求确定。

　　通过实施集成应用系统，促进企业业务流程优化重构，实现以模型为对象的三维协同设计环境，建成一批与国际接轨的现代化专业工程设计企业。

　　⒊建筑工程设计类

　　建筑工程设计类的单位在2002年年底前都应建立微机局部网和光盘存档系统。到2005年年底前对国际接轨型和国内先进型的单位应实施企业级集成应用系统。发展提高型单位实施项目级集成应用系统并初步建立企业级集成应用系统。

　　建筑工程设计类集成应用系统包括制定适应于单位具体情况的集成应用总体框架和以下网络环境下的分系统：

　　·企业级（含项目级）设计管理分系统

　　·各专业CAD分系统

　　·文档与设计成品管理分系统

　　·综合管理与办公自动化分系统

　　通过实施集成应用系统开展协同设计，建立企业的工程数据库，深化各专业CAD应用，提高设计创新能力和确保设计质量。

　　五、保障措施

　　⒈加强行业管理，提高全行业信息化水平

　　要通过抓好示范试点，加强技术咨询和指导，带动全局，以提高全行业信息化的整体水平。

　　⑴为完成本纲要提出的各项任务，各地区、各部门都要抓好以勘察设计单位领导为主体的信息技术与现代集成系统的技术培训。提高认识，转变观念，充实新知识，并抓好系统开发和管理方面高级技术人才的培训工作。

　　⑵为更好地开展应用系统集成技术的咨询指导工作，建设部将成立工程勘察设计计算机应用工程及信息化发展专家小组，重点抓好对示范试点单位和地区的技术支持、系统评癸以及成果评审推广工作。各地区、各部门也可根据需要成立专家小组，优选本地区的示范试点单位，开展相应工作。

　　⑶本纲要提出的各项任务和要求，特别是系统集成技术应用的深度和广度、企业信息化的发展程度，将作为今后评定资质等级的重要条件之一。为确保系统开展建设的顺利进行，不走或少走弯路，各单位可根据需要自行或者向各有关机构申请组织专家进行阶段评估或系统评估，争取及时的技术咨询和指导。

　　⑷大力发展自主版权的工程勘察设计软件产品，特别是专业应用软件和图型支撑软件，加快工程勘察设计软件产业建设的进程。软件的开发也商品化要根据工程勘察设计行业软件管理的有关办法和规定，纳入发展规划。对于有共性、关键性、前沿性行业计算机的应用技术，要集中力量进行开发，避免低水平的分散重复开发。对于进入工程勘察设计领域的软件，特别是对设计质量及建（构）筑物安全有重要影响的软件，要建立评测、审定和登录制度，凡未经审查和登录的软件，不准进入市场。要进一步完成和规范管理机制，加强软件正版化和维护知识产权的工作。

　　⑸加强工程勘察设计计算机应用的标准与规范的研究与制订工作。

　　⑹建设部拟选部分示范地区，尽快开发建设地区性的行业管理信息网络系统，随着全国建设系统信息网络的完善，最终建成全国工程勘察设计行业的管理信息网络子系统。

　　⒉加强企业技术创新，抓好信息化基础建设

　　各单位应加强技术创新，并抓好以下几项有关实现信息化的基础建设工作：

　　⑴由主要领导挂帅，成立“信息化领导小组”，抓好企业的技术创新。加强充实计算机管理部门，使之真正成为全企业的具有足够职权的信息技术主管部门。各单位首先要做好集成应用系统的开发建设总体规划设计，抓好对系统开发和应用人员的培训，进而做好系统的网、库设计和系统功能的详细设计，健全系统开发建设维护运行以及可持续发展的保障体系，加强科研及科研成果转化工作。从组织、人才、资金、设备等方面给予保证。

　　⑵加快企业设计生产与管理工作的标准与规范的建设，促进企业重组、优化设计与管理的业务流程，重视与国际技术接轨。

　　⑶计算机网络、数据库以及在网、库支持下的工程勘察设计与企业管理软件，是集成应用系统和信息化建设的重要基础设施，必须立足使用，分期分批实施，优化节省投资。

　　⑷抓好企业信息资源的开发、规划、建库与信息管理，提高各类应用软件的网络化、集成化的应用水平。


警惕调解的滥用和强制趋势

周永坤


调解历来是中国特别钟情的纠纷解决制度，但是，改革开放以后高调解率为学界和社会所诟病，这是对偏重调解的人治传统的反思。在这一态势下，民事案件的调解率逐年下降，全国一审民事案件调解结案率从71.73%下降到2002年的30.32%，这是一个时代的进步。但是，步入新世纪前后，调解再次受到追捧。法院的民商事案件调解率开始摆脱有此项统计以来连续14年的下降势头，从2002年开始呈现上扬态势， 2006年上半年，一些地方法院甚至出现了“无判决”现象，这是很可忧虑的。特别值得注意的是，这股“调解旋风”正在走出民商事案件向行政诉讼和刑事诉讼领域蔓延。调解的滥用与强制化正在日益严重地侵蚀着刚刚起步的法治机体。
　　调解的蔓延、特别是强制调解的兴起是建立在对调解的二大误读之上的。
　　第一，调解不是东方社会所特有，它是欠发达社会普遍性的制度，这已为现代法人类学所证实。澳大利亚的土著马努斯人（Manus people）原先的主要纠纷解决方式是“械斗、突袭以及短暂的媾和仪式”组成，后来他们从殖民者那里学习到了一种新的纠纷解决机制：将它交给一个独立的仲裁者， 这事实上是一个调解程序。可见调解是单纯依靠实力解决纠纷的野蛮行为的文明替代品。在非洲习惯法体制下，调解是主要的纠纷解决方式。 菲律宾吕宋岛的伊富高人除杀人案进行血亲复仇外，其他的纠纷都用调解。 印第安人的部落社会也通行调解。 西南太平洋上的特罗布里恩德群岛上的美拉尼亚人也钟爱调解。
人们将调解作为东方专利的思想很可能来自对古希腊社会的误解，仿佛古希腊没有调解，其实不然，调解同样是古希腊主要的纠纷解决制度。《荷马史诗》开头就是一个关于调解的故事。国王阿伽门农起先答应将美丽无比的布里塞伊斯作为战利品分配给英雄阿基琉斯，后来这小子看到布里塞伊斯貌若天仙起了色心，遂撕毁前约，向阿基琉斯讨要布里塞伊斯，阿基琉斯当然不买账。就在双方剑拔弩张、一场流血冲突即将爆发的时候，先是雅典娜劝说阿基琉斯别动手，接着是涅斯托尔在两人间进行调解，化解了一场流血纷争。 至于希腊社会何以较早结束了调解的历史，答案只有一个：它的城邦制度是一个法治社会，在法治社会里，调解只能退居次要地位。这一理由同样适用于解释古罗马为什么有发达的判决和式微的调解制度。
　　第二，调解是落后的文化遗存，不是先进的法律文化。人们常常将调解理解为对现代性反思的产物，或者将它视为和谐文化（与判决相比）的一部分，这并不准确。恰恰相反，在现代，调解是落伍的法律文化。作为纠纷解决制度，调解具有“前国家”性，它是在一个结构简单的小型社会里的主导性纠纷解决制度，在国家产生以后，它退居于社会自治领域，在国家层面，调解只应该对判决起到“拾遗补缺”作用。东方调解（特别是官府的调解）的发达与长久，这不是东方的优势，恰恰是东方的劣势。与判决相比，调解有其内在的弱点。
　　（1）调解的非规则性与非程序性。日本和美国的学者都将调解归之于非规范的纠纷解决机制。从我国调解的实践来看，它也是非规范与非程序的，我们所理解的调解的优势其实都是建立在它的非规范性与非程序性之上的。就调解的过程来说，它本身没有一定的程式，一切都以当事人的和解协议为归指。调解的内容的正当性不是来源于法律规则，而是双方的认同，这就势必造成结果对规则的偏离。调解的非规则性与非程序性本身对于纠纷的公平解决不利。由于遵守规则是现代社会的基本原则，对这一原则的违反必然对社会的和谐与稳定产生潜在的威胁。（2）调解常常牺牲公正。对于这一点，西方学者多有论述。程序正义研究的佼佼者贝勒斯就指出程序正义的原则在协商式程序（包括调解）中不适用，因此，协商解决纠纷的方法起码基于两条理由是缺乏公平的：“其一，一方当事人可能比另一方当事人拥有更大的讨价还价的能力（bargaining power）。其二，由于形式正义不适用，因此，与特定某人就相同问题进行协商的不同的个人，可能就无法得到比较正义。” （3）调解也存在执行难。随着调解的增加、特别是强制性调解的发展，调解的执行难问题已经露出水面，相信随着强制调解的进一步发展，由调解所产生的执行难问题及其它的社会问题将日益显性化。调解解决执行难其实是以牺牲规范和公正为代价的，一旦当事人知道在调解中失去了规范所给予的权利或者上了对方的圈套，则反悔在所难免。时下不准反悔制度的确立，将纠纷延续到了执行阶段。同时由于调解与判决相较在程序上的劣势，它出错的可能性更大，这也埋下了执行难的隐患。（4）调解并不经济。如果一切天遂人愿，则调解无疑比判决要来得经济，但是这只是理想。就成本而言，法院的调解成本本身并不小，同时法院在计量调解的成本时是将社会成本忽略不计的。事实上，在所谓社会调解大格局的制度下，社会对调解的成本投入是相当高昂的：人民调解委员会的建制、乡镇司法所的建制、司法局的投入、乡镇政府的投入等等，实在是一个不小的数字。如果我们将这些成本投入到法院，相信将产生经济得多的效益。要进一步说明的是，强制调解的政策导向本身通过当事人的利益计量，转化为一种调解的成本，当强制调解成为一项公开的制度设计的时候，调解的成本将成倍增加。还有，我们计量成本的时候忘记了那些调解失败的案件。在那些案件中，调解的成本是无限大的。还有一点需要指出的，调解出错的可能性远远高于判决，因此它就要支付比判决更高的“错误成本”。人们在计算调解的成本时往往只计算“直接成本”，而忘记“错误成本”。正确的计算方法应当是追求“直接成本”＋“错误成本”的最小化。（5）调解切断纠纷的功能被夸大。调解有利于切断纠纷、有利于和谐只是一种臆断。诚如罗马格言所谓“有好篱笆而后有好邻居”，只有在权利明确的基础上才能建立真正的和谐关系。许多调解协议、特别是强制性调解协议缺乏公平这个和谐的基本前提，它只是将纠纷掩盖起来，因此很有可能酝酿一场更大的纠纷。这在婚姻家庭纠纷中特别严重，最早提倡替代性纠纷解决机制的美国已经将此类案件排除在调解范围之外， 而我国恰恰强调此类纠纷必须调解。（6）调解对公民人格的不良影响。对调解的比较优势的肯定是建立在传统的息讼、耻讼观念之上的。“息讼有利于和谐，争讼有损社会和谐”这种和谐观念本身是有问题的：它将和谐理解为建立在人的利他主义行为方式和社会最小利益冲突状态。我国古代儒家的和谐社会正是这种和谐，恰恰在儒家的和谐社会理想中，人们对诉讼普遍表示厌恶。对于这一点，我国民国时期的大法学家吴经熊有精当的研究。他将争讼视为“自然现象”，认为，“没有争讼，就不会有真理，也不会有公道。法律以争讼为发源地，以公道为皈依处。”吴经熊认为，过分强调通过调解息讼对公民的人格会有不良影响：一是容易形成双重人格；二是造成心理的压抑，使民心不和顺，容易走向极端。
　　我国法律规定了调解的自愿原则，这是非常正确与重要的。但是，我国现实的调解制度却具有相当的强制性，调解的强调化正在日益严重地侵害着我们刚刚起步的法治事业。调解的强制性起码表现在四个方面。
　　一是有的法律法规规定调解是必经程序。例如，《中华人民共和国婚姻法》（2001）第三十二条第二款规定“人民法院审理离婚案件，应当进行调解”，依本条规定，调解是离婚案件的必经程序，调解成了法官的义务。二是上诉程序与错案追究制度的结合，构成了迫使法官选择调解的强大的利益与精神压力。在当下的制度下，被改判或被驳回再审的案件将作为错案，一旦作为错案受到追究，法官失去的就不仅仅是经济利益。而调解可以避开错案追究的风险。三是调解在程序上排斥检察院的抗诉。对抗诉的排斥一方面强化了调解协议的强制性效力，另一方面也由于它减少了法官被追究错案责任的风险而提高了法官调解的积极性。四是行政诉讼中禁止调解制度的虚置。
　　现在，各地出台了一系列强化调解内部规定，这些规定进一步强化了调解的强制性。这些措施可以概括为三个方面。（1）在法院内强化调解的政策导向和利益机制，促使、甚至迫使法官调解。这些措施主要包括：将调解率作为考核内容，奖励高调解率者；规定调解为第一选择，甚至对个案规定最低调解次数，要求案案调解；规定硬性调解率指标。（2）动员法院外部力量参与调解，借助社会力量迫使当事人接受调解。（3）对当事人施以利益压力。例如，有的法院规定撤诉可以退还一半诉讼费，如果双方当事人都坚决要求减少诉讼费，法院对于选择调解的当事人许诺以适当少收诉讼费。更多的是对当事人施以利益“威慑”，法官以“背对背”的方式告知双方当事人判决对他的不利后果，例如，败诉、执行难等等，迫使当事人从利益考虑选择调解。
　　动员社会影响与政府权力参与的人民调解本身有阻隔权利人走向司法的消极作用，这本身是一个人权问题；法院的强制调解无疑构成对权利人权利的冲击。强制性调解其实是中国封建社会的一个有害的遗产。我国古代衙门就通过对原告的关押甚至刑罚威慑来阻拦当事人走向司法。现代社会，强制调解是被禁止的行为。1960年日本最高法院的一个判决就宣布民事案件的“强制调解”是违宪的。
强制调解对人权法治构成严重的冲击。
　　首先，强制调解不利纠纷公平解决，这是由于调解本身的非程序性与强制调解的“准暴力性”所造成的；其次，强制调解侵犯了公民的权利，这包括程序性权利和实体性权利；再次，强制调解对法治的根本价值构成威胁，强制调解威胁法律的至上性，强制调解排斥了公众对纠纷解决过程的参与这一法治的基本要求，强制调解对法院和法官的地位的冲击。因为在强制调解中法官扮演的不是裁判官的角色，而是行政官、甚至是一个自利的商人的角色，同时，强制调解使法官成为司法外权力的工具，使法官深深陷入社会之网中，对法官的人格也构成负面影响。强制调解一方面强化了法院的行政功能，它也强化了法院内部结构的行政化趋势。
　　总之，调解是一个非常古老的制度，它是小型社会解决纠纷的主要途径。在人类社会组织化的过程中，调解退化为一种基层社会的自治制度，同时它也作为诉讼中当事人自愿选择的制度，具有相当的意义。调解在纠纷解决机制中的地位和作用的发挥与社会的政治原则有关。通常是法治社会与发达的裁判相伴，而人治社会则青睐调解，使调解具有强制性。我国发达的调解是与人治的社会样态相匹配的。钟情调解背后是单一的思维：人们只看到现实条件下调解比判决比较“好用”，人们忽略了它的基础：调解的优势是建立在人治社会之上的，它与人治社会相互促进，强制调解的发展必然使建设社会主义法治国家这一长远目标的实现更为艰难。
　　即使我们避开法治的基本价值——正义不谈，从单纯的息讼角度来看，在一个权利观念兴起的时代搞强制性的调解也是不行的。事情真有点吊诡：现代的息讼靠争讼。古代息讼的成功是以牺牲人的权利为代价的，是以人的权利麻木为条件的。当权利成为时代的特色的时候，当人的权利觉醒的时候，只有通过诉讼公平地分配权利与义务才是根本的息讼之道。
　　人们常常只是从工具理性的意义上来解读社会纠纷解决机制，单纯地将调解、法院作为达到社会目标的一个工具，这是非常片面的。社会是一个整体，纠纷解决制度与社会的关联主要是“意义”的、而不是“工具”的。所谓“意义”的关联是指纠纷解决制度本身是社会的一部分，它与社会是互动的。因此，我们在思考纠纷解决制度的时候，就不能仅仅考虑现实社会，而应当考虑未来社会——我们的社会理想，我们要找到一个有利于理想社会实现的纠纷解决制度。既然我们已经选择了建设社会主义法治国家之路，我们就要寻找与这一长远目标相一致的纠纷解决制度，这个纠纷解决制度必须以法院的判决为核心，至于调解，则只能建立在自愿的基础上，禁止权力对人民调解的介入，并加强对它的法律规制，同时在法院的内外制度上保障法院调解的自愿原则的贯彻。

2006年11月3日于东吴研究室

周永坤,苏州大学王健法学院教授,博士生导师
文章来源:周永坤教授“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/
转载请注明出处