卫生部


关于卫生事业单位内部分配制度改革的指导意见（试行）

卫生部
2002年12月27日

　
　根据中组部、人事部、卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》和中组部、人事部《关于加快事业单位人事制度改革的指导意见》的精神，为进一步推动医疗卫生体制改革，深化卫生事业单位人事制度改革，建立符合卫生事业单位特点的内部分配机制，充分调动广大卫生工作人员的积极性，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，制定本指导意见。

一、指导思想

　　以党的十六大精神为指导，从服务于社会主义现代化建设和满足人民群众卫生需求出发，以优化卫生人才资源配置，提高卫生服务质量为核心，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，进一步扩大事业单位内部收入分配自主权，搞活内部收入分配，充分调动广大卫生工作人员积极性、主动性和创造性，增强卫生事业单位的活力，促进卫生事业的发展。

二、基本原则

（一）按劳分配与按生产要素分配相结合的原则。内部分配要以按劳分配为主，同时鼓励劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配。

（二）效率优先，兼顾公平的原则。内部分配要与职工目标管理、工作业绩、质量和效益考核紧密挂钩，要向业绩优、贡献大、效率高的优秀人才倾斜。同时要正确处理效率和公平的关系，建立约束机制，合理拉开收入分配差距。

（三）分类管理原则。根据卫生事业单位的性质、特点及发展需要，结合经费自给率和财政补贴情况，对不同单位、不同岗位、不同项目、不同生产要素进行分类管理，实行不同的分配办法。

（四）政府宏观调控的原则。在分配制度改革中,要注意加强政府对卫生事业单位收入分配的宏观调控和指导,建立健全监督约束机制,在确保国有资产保值增值的前提下,做到职工收入增长与单位经济效益提高相适应。

三、内部分配机制改革办法

　　卫生事业单位应根据事业发展与用人制度改革的需要，在国家有关工资政策的指导下，逐步建立起符合卫生工作特点的内部分配机制。

（一）建立分类管理制度

　　根据卫生事业单位的性质、特点及发展需要和国家有关工资政策，结合经费自给率和财政补贴情况，对不同类型的卫生事业单位实行不同的工资管理办法。

1．对于人员工资主要依靠国家财政拨款的疾病控制、卫生监督、卫生保健等卫生事业单位，可在执行国家工资政策的基础上，将国家规定工资构成中活的部分，与单位收入中按国家规定可用于分配的部分合并，根据完成工作数量和质量的不同，重新进行分配，适当拉开不同岗位间的分配标准，加大自主分配力度。

2．对于人员工资不依靠国家财政拨款的医疗等卫生事业单位，在国家有关政策指导下，可以将国家规定工资构成中活的部分与单位创收中可用于分配的部分合并重新分配，也可以按照按劳分配的原则，自主确定内部工资分配形式，建立符合自身特点的以岗位工资为主的分配制度。国家规定的职工现行工资仍须在档案中保留和接续，作为按照国家政策处理有关工资问题的依据。

3．对于经费完全自给的卫生事业单位，要积极引入市场机制，充分发挥市场机制在收入分配中的调节作用，逐步取消福利性分配，努力实现全部收入工资化、货币化、透明化。

（二）建立以岗位工资为主要内容的多种分配形式

　　以岗位工资为主要内容、形式多样、自主灵活的分配形式是建立符合卫生工作特点的内部分配机制的主要模式。

1．按岗定酬工资。按岗定酬工资是体现每一岗位责任大小、风险程度和技术高低等岗位价值的报酬形式。各单位要在科学定编定岗的基础上，明确岗位责任、任职条件和聘用期限，合理制订各类岗位的纵向分配阶梯和同类岗位的横向分配等差标准。按照事业单位聘任制的要求，根据所聘任的岗位对应其岗位工资，对高职低聘和低职高聘人员，要按其现聘岗位确定工资待遇，做到按岗定酬、岗薪一致、岗变薪变。

2．岗位绩效工资。在按岗定酬工资的基础上，将工资分为两部分，一部分确定为岗位工资，一部分与工作业绩和效益挂钩。按照岗位职责，提出工作要求，明确任务指标，考核工作业绩，根据考核指标的结果，确定绩效工资部分。绩效工资应与综合指标挂钩，避免单纯与经济效益挂钩。

3．项目课题工资。卫生科研单位可以实行按项目分配，根据在项目中承担的责任、工作量、工作业绩确定分配标准；对科技创新成果收益，可提取一定比例，用于奖励项目完成人员。

（三）建立向关键岗位和优秀人才倾斜的分配办法

　　向关键岗位和优秀人才倾斜就是要逐步拉开关键岗位与一般岗位，优秀人才与普通人才的收入差距，这是加大工资分配激励作用，实现留住人才和人尽其才，建立符合卫生工作特点的分配机制改革的重要内容，也是探索生产要素参与分配的一个重要途径。

1．关键岗位工资。对单位工作和发展起重要作用，责任大、要求高的关键岗位，在明确岗位职责，实行竞争上岗、择优聘用的基础上，应给予确定较高的岗位工资标准。

2．协议工资。对于引进的对本单位发展有重要作用的重点学科带头人和拔尖人才，可根据工作需要，实行协议工资制。参照有关政策规定和人才市场价格，平等协商受聘人员的工资收入水平，以合同或协议的形式予以确认，制定协议工资的实施细则。

3．年薪制。对于卫生事业单位的法人代表可以试行年薪制。实行年薪制要按照责任权利和利益风险相一致的原则，实事求是、兼顾历史，合理确定年薪指标。年薪兑现以严格考核、审计为基础。实行年薪制应按干部管理权限报上级主管部门批准实行。

4．岗位或人才津贴制。单位可根据事业发展和工作需要，对重要岗位和优秀人才或某项重要工作自主、灵活和机动地设置津贴制度。岗位或人才津贴可根据工作需要，相应设立年功、科研、带教、社区和农村基层工作等津贴。津贴与岗位业绩和月、年度考核挂钩，津贴的种类和额度由所在单位根据本单位总体分配水平设立和确定。

5．兼职兼薪。卫生专业技术人员在保证完成本职工作、不损害本单位经济利益和不违反国家有关法律法规的前提下，经本单位批准并签订协议后，可以兼任其他工作，取得相应的合理报酬。对利用单位无形资产、设备、资料和职务科技成果等从事兼职工作的，应从兼职收入中向单位缴纳一定比例费用。同时，对职工在兼职期间所涉及的有关工资保险福利待遇等问题以及单位双方各自的其他要求，应在协议中予以明确。

（四）积极探索生产要素参与分配的实现形式和办法

　　在生产要素参与分配中,要对生产要素的提供者及提供的要素在生产过程中的贡献平等对待,保证相同要素提供者间的公平竞争,不受其他因素的干扰和制约,同时,保证各要素按其贡献大小和稀缺程度平等参与分配。

（五）加强工资总额管理

　　在改革工资总额管理的基础上加强工资总额管理，按照国务院发布的《工资基金暂行管理办法》的有关规定，单位应根据上级核定的工资总额计划制定年度分配方案。上级工资管理部门应打破传统的以国家计划为手段和人员管理为核心的工资总量静态分配模式，动态考核单位各项社会效益与经济效益指标，逐步建立"单位分配"能高能低、重实绩、重贡献与整体效益相适应的工资总量动态调控机制。各地区可根据实际情况，研究制定体现行业、单位特点的科学的综合考核指标体系，每年通过对各项指标完成情况考核，在工资总量的增长不超过单位整体效益增长的前提下，实现对单位工资总量的柔性调控。

　　对建立向关键岗位和优秀人才倾斜的分配办法，并经主管部门批准实行的单位，所需工资额度应给予追加和在核定工资总额时给予增加。

四、组织领导

　　做好卫生事业单位内部分配制度改革，是深化卫生人事制度改革的重点，各级卫生行政部门要充分认识其重要意义，创造性地开展工作，指导卫生事业单位积极开展分配制度改革。

（一）加强领导，精心组织。分配制度改革涉及面广，政策性强，各地各单位要坚持从实际出发，处理好改革、发展与稳定的关系。要充分发挥各地党组织和工会的作用，开展深入的思想政治工作，保证分配制度改革工作的顺利进行。

（二）加强沟通与协调。各级卫生行政部门要加强与人事、财政、税务等相关部门的沟通与协调，并注意向上级政府部门及时汇报改革的有关情况，争取更多的支持。

（三）发挥宏观指导作用，解决矛盾与问题。各地各单位要深入调查研究，及时掌握分配制度改革的工作动态，注意总结经验，对在改革中遇到的问题，要认真研究和妥善处理，保证改革的平稳实施。

　　本《指导意见》适用于除参照公务员管理的卫生事业单位以外的卫生事业单位。各地卫生行政部门可根据本地区实际情况，参照本《指导意见》制定本地区的卫生事业单位内部分配政策。


房屋买卖合同与房屋抵押合同因履行发生利益冲突时是优先保护生存利益还是商业利益？
案件事实：
2007年，顾某在某县城区开发建房一栋，楼房七层，每层一套。同年顾某将三至七楼全部出售给他人，并订立《房屋买卖合同》，购房人按合同约定扣除办证押金5000元后，将购房款全部付清。房竣工后购房人进行了装修并迁入居住。2010年县政府清理违章建筑，顾某按政策补缴了相关税费款。补缴税费款后，顾某要求购房人分担，与购房人未能达成一致。2012年1月6日，顾某将四至七楼的产权证办在自已的名下。同年6月，顾某用四至七楼四套住房为自已和他人在某银行小企业信贷中心办理了贷款抵押登记。顾某与慎某于1992年以夫妻名义同居生活，生充一男一女，2010年5月19日，经法院调解离婚。离婚时约定，共同财产红旗轿车一辆归慎某，其余财产归顾某。庭审记录显示，顾某与慎某离婚时只有一套房屋（一楼与二楼组成的复式房）。现购房人和贷款人均向法院提起民中诉讼，请求法院依法保护己方权利。顾某在诉讼过程是因交通事故死亡。
本案的焦点：其一，贷款抵押合同是否有效，借款人与贷款是否有患通情形；抵押物是否为顾某与慎某的夫妻共同共有财产；其二房屋买卖合同交易安全与房屋抵押合同交易安全发生利益冲突时优先保护哪种利益。
笔者观点：

一、贷款抵押合同无效
（一）、用夫妻存续期间的共同共有财产设定抵押，夫妻另一方未同意的，其设立抵押的行为应当认定为无效。
1、顾某与慎某自1992年以夫妻名义共同生活，至2010年5月19日经法院调解离婚，此期间双方系夫妻关系。2007年顾某出卖的房屋属其夫妻共同财产，其离婚时并未处理。
2、顾某用夫妻共同财产（出售给第三人的房屋）设立抵押未经共同共有人慎某同意，依最《高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十四条“共同共有人以其共有财产设定抵押，未经其他共有人的同意，抵押无效。”的规定，其设立抵押的行为应当认定为无效。
（二）、顾某用已出售的房屋用于贷款抵押系属故意，贷款人在订立抵押合同时未尽到审慎审查义务，存有过错，双方订立抵押合同属民法上的恶意串通情形。
1、2010年5月19日，顾某与慎某经法院调解离婚，从调解协议的第三条的内容“共同财产红旗轿车（粤BXA502）一辆，归被告（慎某）所有，其余财产归被告所有。”可以得知，离婚调解协议并明确，用于抵押贷款的房屋系顾某所有。据其离婚庭审笔录，其离婚时，夫妻共有的房屋只有一套。离婚调解协议书已作为抵押登记的文件材料。
2、贷款人与抵押人（或者借款人）在《房地产抵押合同》中约定了下列内容：“抵押房地产在担保期间，由抵押人占有使用，并负责维修，确保房屋完好无损，产生收益亦归抵押人所有。”“抵押人擅自以出售、出租、交换、赠与或者其他方式处分抵押房地产的，其行为无效，造成第三人损失的，由抵押人予以赔偿。在《最高额抵押合同》中约定了下列内容：“本合同项下的抵押物由抵押人占有和保管。抵押人同意随时接受债权人对抵押物的检查。”“本合同生效前抵押物上未设定其他第三人的租赁、抵押或者其他权利限制，抵押物的流通不存在法律或合同上的障碍，不是依法或依对抵押人有约束力的契约为不得流通或限制流通的财产。”“本合同担保的债务清偿完毕前，抵押人保证妥善保管、使用、维护抵押物，未经债权人书面同意，保证不出租、再抵押、抵押、出售抵押物。”从上述约定来看，贷款人在办理房屋抵押贷款前，对抵押的房屋应当了解其状况。
3、贷款人在庭审中陈述其工作人员已到现场了解了抵押房屋的现状，用于抵押的房屋已出租他人。但其在抵押物登记表上的使用人为顾某。贷款人既已派工作人员到现场了解了抵押物的状况就应当如实记载，不管工作人员了解到的是设定抵押的房屋已出租他人还是已出售给他人，贷款人均未尽一般人具有的起码的注意义务。其只要稍作了解就该案的情形就不会发生。故应当认定，贷款人应当知道其行为可能会造成购房人的损害，其行为出于恶意，表明其主观上具有违法的意图。
4、从侵权法的角度，贷款订立贷款抵押合同的行为也侵害了购房人的财产权益，构成对购房人的侵权。
依《侵权责任法》第二条“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”和第六条“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。”的规定，本案原告订立抵押合同的行为已侵害了购房人的民事权益—财产权益，构成对购房人的侵权。。
三、本案因房屋买卖合同形成的债权属消费购房债权与抵押物优先受偿权产生冲突时，即应优先保护消费购房债权。
1、购房消费者在我国是一个弱势群体。鉴于我国房地产价格与居民收入不成比例，房地产市场交易不规范，房地产商占据了强势地位，购房消费者难以知悉所买房屋的具体负担情况等现实，最高人民法院特别保护购房消费者对房地产商享有的请求移转房屋所有权的债权。根据最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第1 条至第2 条，消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，买受人的请求权可以对抗承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权以及其他债权人就该房屋所享有的抵押权。据此，只要购房消费者交付了全部或者大部分购房款，其请求权即可对抗其他物权，至于其是否占有房屋，在所不问。
本案中，顾某所进行的建房行为属个人从事房地产开发行为，其出卖给购房人的房屋是毛坯房即期房，购房人购房是为自住，即为购房消费。购房人购房后支付了购房款，对房屋进行了装修，并实际占有了房屋，且现已居住多年。按举轻以明重的裁判规则，本案应类推适用最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定，优先保护第三人的请求移转房屋所有权的债权。
2、从占有权人与抵押权人的利益衡量，贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
（1）、购房人基于房屋买卖合同关系以所有的意思占有了房屋，依《物权法》的规定，系有权占有，其占有权属自物权范畴，受物权法保护。依现有法律规定，购房人对该房屋享有占有、使用、收益和处分等全部权能。再依《物权法》第241条“基于合同系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定，合同没有约定或者不明的确的，依照有法律规定”的规定，贷款人无权对购房人行使抵押权。
（2）、贷款人基于抵押合同关系对房屋享有抵押权，依《物权法》的规定，其对房屋有优先受偿权，该项优先受偿权属他物权的范畴。
（3）、购房人受让房屋后，对房屋进行了装修，其装修物与原物构成一个整体，形成附合物，且购房人是装修物的所有人。依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十二条“抵押物因附合、混合或者加工使抵押物的所有权为第三人所有的，抵押权的效力及于补偿金；抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的所有人的，抵押权的效力及于附合物、混合物或者加工物；第三人与抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的共有人的，抵押权的效力及于抵押人对共有物享有的份额。”所蕴涵的法理，结合第三人在房屋成为抵押物之前就已受让房屋并占有、使用、获取收益的事实，贷款人对抵押的房屋的优先受偿权不应保护。
　　（4）、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十五条规定“抵押人将已出租的财产抵押的，抵押权实现后，租赁合同在有效期内对抵押物的受让人继续有效。”依举轻以明重的司法裁判规则，购房人的买受权更应受到法律的保护。
（5）、本案的抵押物是在设立抵押权之前就已出买给峥房人，而不是抵押权存续期间出卖给购房人的，依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十七条“抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权；取得抵押物所有权的受让人，可以代替债务人清偿其全部债务，使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。如果抵押物未经登记的，抵押权不得对抗受让人，因此给抵押权人造成损失的，由抵押人承担赔偿责任。”的规定，贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
　　综上情事，在为维护房屋买卖交易安全（生存利益）与为维护贷款抵押交易安全（对抗第三人的权利）两权相衡的价值选择时，如何求得利益平衡或者相对平衡，应适用“两利相衡取其重、两弊相衡取其轻”之司法裁判规则予以裁判。笔者认为，在本案中，购房人的交易目的是为居住而购房，事实上购房人一家也在所购房屋内居住生活，由此，购房人的权利涉及到居住权问题，而居住权属生存权范畴，生存权又属人权范畴，但贷款人属商事主体，其权利仅涉及财产权问题，而该权利的实现与否与生存权无关，因此，权衡贷款人与购房人的利益，购房人的利益远较贷款人的利益为重，依《最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》，故应优先保护购房人的生存利益。如果优先保护贷款人的利益，将购房人居住的房屋拍卖，由贷款人优先受偿，势必造成购房人人一家无房可居，流离失所的困境，严重影响社会的和谐与稳定大局，也与“服务大局”的社会主义法治理念相悖。

作者：江西问章律师事务所律师

2013年7月15日