铁道部


铁路委外装卸管理办法（试行）

1988年1月6日，铁道部

第1条 为加强铁路委外装卸工作的管理，提高装卸效率，质量良好地完成运输装卸任务，特制定本办法。凡铁路委外装卸组织与其承办单位，铁路各有关部门均应严格遵守本办法。
第2条 在铁路车站内的货物、行包装卸（包括装卸汽车、马车、船舶和搬运，下同）的组织管理工作应由铁路装卸部门负责。铁路装卸能力不足时，可委托路外单位承担装卸作业（简称委外装卸，下同）。
第3条 委外装卸队系指受铁路委托承担站内装卸作业的路外装卸组织，委外装卸是铁路装卸的辅助形式（参加委外装卸的人员简称委外人员，下同）。
第4条 车站组织委外装卸时，须提出计划，经分局装卸管理部门审定并报地方人民政府批准后，由车站与委外装卸的承办单位签订合同。合同期限一至五年，合同中应包括承包内容、责任范围以及双方认为需要规定的其它事项。合同一经签订，双方应严格履行。凡未签订合同的单位和人员，不准在车站进行装卸作业。
签订合同的委外人员由铁路发给“委外装卸证”（格式由各铁路局制定），并定期进行安全考核，对新增人员进行安全教育。
第5条 委外装卸人员的基本条件是：政治表现好，有一定文化，身体健康，能胜任装卸工作。地方专业装卸搬运队伍（系指县以上交通部门所直接领导的专业装卸搬运组织，下同）人员的基本条件按照当地劳动部门有关规定办理。
第6条 委外装卸队应成立队委会，设队长、财务等管理人员，根据作业需要划分装卸班组，建立各项管理制度，以适应铁路运输的发展。
第7条 加强对委外装卸的领导。各级装卸管理部门须健全机构，实行专业管理，按委外装卸人数的多少指定专职或兼职人员，负责委外装卸日常的管理工作。
铁路负责委外装卸的专管机构及专职管理人员要掌握委外装卸动态，总结交流工作，推广先进经验，并行使装卸质量监督检查职责，经常检查委外装卸安全生产设施、技术状态及作业情况，对违反国家或铁路安全生产规定的有权批评、教育，违章违纪的有权制止，予以处理。
第8条 有委外装卸的车站应由铁路及委外装卸（承办单位）的有关人员组成委外装卸管理委员会（简称管委会，下同）实行民主管理。管委会的主要工作是：
一、贯彻执行国家的政策、法令和上级有关指示，对委外人员进行职业道德教育，做到文明生产。
二、指导委外队建立必要的管理办法，检查安全生产和规章制度执行情况，确保生产任务的完成。
三、定期组织业务、技术培训和劳动竞赛，决定奖惩事宜，不断总结经验。
四、审核生产费使用计划，添置必要的生产工具，改善委外人员的生产、活动条件，关心他们的收益分配（地方专业装卸搬运队伍自行负责）。
五、建立定期的会议制度，按时向上级装卸管理部门汇报工作。
第9条 铁路对在车站从事货物、行包装卸的委外装卸组织实行“五统一”管理：
一、统一管理 由铁路装卸部门统一管理，委外人员须服从铁路的调配与指挥，遵守铁路规章和车站有关规定。
二、统一派班 由铁路装卸部门统一派班。
三、统一费率 按铁路现行费率执行，不得增加收费项目和提高收费标准。
四、统一收费 委外装卸作业费，由铁路按规定的费率以专用收据（格式由各局自定）核收，任何装卸组织不得以任何方式自行收费或与货主结算。
五、统一清算 铁路以非现金结算的方式向委外装卸队或其承办单位清算。
对违反“五统一”的组织和个人，铁路装卸部门有权进行批评教育，停止其作业，按章处理，直至解除合同。
第10条 铁路从委外装卸收入总额中提取5—10％的管理费，由铁路装卸管理部门掌握使用，具体提取标准和分级管理办法由各局制定。管理费的使用范围如下：
一、为委外装卸队添置专用工具、简易机械和安全防护设备；
二、修建生产房屋和生活设施；
三、表彰先进、劳动竞赛等活动、奖励费用；
四、有关文件、表报、票据和资料的费用；
五、铁路组织的安全技术教育、会议经费，与会人员的误工补助及差旅费等。
六、铁路专职管理人员的开支及办公费。
地方专业装卸搬运队伍一律按其在车站装卸收入的3％提取管理费，使用范围按本条三、四、五、六项办理。
管理费系铁路管理委外装卸的专项基金，要专款专用，不得挪用、借用和扩大使用范围。
用管理费投资的生产、生活设施属铁路固定资产，由分局有关管理部门列专项管理。
管理费经各级装卸部门批准后使用。路局每年要对管理费的收、支情况进行定期检查。发现超出使用范围，应立即纠正，并向上级主管部门汇报处理情况。
第11条 在车站从事装卸、搬运作业的铁路集体单位（包括家属），生产上须严格服从铁路装卸部门的领导，实行“五统一”管理。财务单独核算，缴纳管理费。集体企业管理部门与分局装卸管理部门应就上述事项签订协议，划定责任范围，并严格履行。
第12条 从委外装卸收入总额中提留10％作为生产费（地方专业装卸搬运队伍提留自定）。由委外装卸队自管、自用，用于购置劳动保护用品、小型工具、支付水电燃料费、队内奖励、备品添置、脱产管理人员的工资及办公等方面的费用支出。
委外装卸队用水、电、燃料，纳入车站计划，其费用自行负担，铁路在结算时清算核收。
委外装卸队应不断改善委外装卸队员的生产、生活条件，逐步开发社会劳动保险。
第13条 根据铁路集装化运输的需要，委外装卸可在分局统一规划范围内因地制宜发展装卸机械，具体要求各铁路局应按铁运〔1986〕558号文件规定办理。
第14条 委外人员在合同期间发生的病、伤、残、亡所需劳保费用以及口粮等，均由承办单位自行处理。委外装卸责任造成的各类事故由承办单位负责赔偿。
委外装卸责任造成的货运事故，铁路赔偿以后，应向委外装卸队或其承办单位清算核收。
第15条 委外人员发生伤病时，如地方不具备医疗条件，可由车站介绍到附近的铁路医院自费医疗。
第16条 委外装卸属于繁重体力劳动，为保障委外人员的合法权益，调动他们的生产积极性，除管理费外，铁路部门不另提取费用。委外装卸队除上述费用和缴纳国家规定的税金外，原则上不再缴纳其它费用。
第17条 分局负责装卸的调度员可根据各站作业情况，调动委外人员到外站作业，调站人员凭调度命令乘坐旅客列车（特快及国际列车除外）或货物列车，要有专人领队，保证安全。到外站作业所必须的装卸机具及材料，可凭调度命令在本局管内免费回送。
第18条 委外人员有与铁路职工共同承担“路风建设”和抢险救灾等项工作的义务，同时享有文明车站（货场）等竞赛奖励待遇（费用由管理费中列支），如发现偷盗或破坏“路风”行为，除负经济责任外，视情节轻重予以罚款和处分，直至解除合同。
第19条 加强委外装卸的统计工作。各级委外装卸管理部门要定期汇总资料，各局于每年元月底前向部提报上年度的“铁路委外装卸工作年报表”（见附表略）。
第20条 根据国家关于交通、铁路部门装卸用工制度的改革要求，今后铁路车站内货物、行包的装卸作业，除路内全民装卸队伍和劳动部门批准的合同工、农民轮换工外，委外装卸要逐步采取承包工的形式，但规模要严格控制，对现有其它用工形式不再发展。
第21条 本办法自一九八八年四月一日起试行。过去有关规定，与本办法相抵触的，按本办法执行。各铁路局可根据本办法制定实施细则，报部备案。
本办法由铁道部负责解释。


试论我国民事诉讼缺席判决制度的缺陷与完善

刘成江


一、我国民事缺席判决制度的现状及缺陷
　　（一）我国缺席判决制度的特点
　　我国现行《民事诉讼法》第129、130、131条的规定是我国现行缺席判决制度的基本内容，根据这几条可以归纳出我国的民事缺席判决制度是指：人民法院在一方当事人经法院传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭时，法院依法作出的判决。从我国现行法律的规定可以看出我国民事诉讼中缺席判决制度有以下特征：
　　1、我国现行法规定，缺席判决由人民法院依职权主动作出，无需当事人提出申请。而在一方辩论主义下缺席判决一般是经到庭一方当事人的申请而作出的。
　　2、原告缺席与被告缺席的法律后果不同。对于原告缺席的处理，我国的法律规定是“可以按撤诉处理”，而对于被告缺席的处理，我国的法律规定是“可以缺席判决”。但在一方辩论主义下，原告和被告任何一方缺席都可能引起缺席判决。
　　3、我国法律规定适用缺席判决的条件是“经传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭”。此外，经法院公告送达后，如果当事人没有到庭也可以缺席判决。
　　4、我国的缺席审判制度建立在职权主义诉讼模式上，判决所依据的证据并不受当事人的主张限制，人民法院调查了解的事实也可作为判决的根据。因此，在我国的缺席审理程序中，“缺席的消极影响不是直接对缺席的当事人，而是针对法院”。
　　5、我国对缺席判决未设立异议制度，适用缺席判决制度做出的判决同对席判决具有同等的效力。而在缺席判决主义中缺席判决可因缺席方的异议而失去效力，并使诉讼恢复到判决前的状态。
　　（二）我国缺席判决制度的缺陷
　　“由于我国的缺席判决制度在立法理念上借鉴了国外通行的两种模式，但在立法内容上又与两大模式有本质的区别，在传统的职权主义模式影响下，既要借鉴国外在立法中奉行的当事人主义至上原则，又要结合我国的实际清况，兼顾职权主义的诉讼习惯，追求实体公正。这种逻辑上的不协调，导致了我国缺席审判制度在立法上存在一定的缺陷。”我国的缺席审判制度的缺陷与不足，总要有以下几个方面：
　　（1）违背了当事人地位平等原则
　　我国《民事诉讼法》第8条规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利”。当事人地位平等原则是民事诉讼的基本原则，也是程序公正，是实现实体公正的基石。但就缺席判决而言，我国现行民事诉讼法对待原、被告当事人缺席的处理方式与平等原则相违背：对原告的缺席是“按撤诉处理”，对此原告既不失去诉讼权利又不失去实体权利，缺席后原告还可以再行起诉；被告缺席则适用缺席判决，而判决后的效力等同于对席判决，被告如有异议，只能通过二审程序来加以救济，缺席判决中被告失去的是一次审级利益。这种规定违背的是当事人地位平等原则。对原告缺席按撤诉处理，在立法理念上，是借鉴的国外在立法中奉行的当事人主义至上原则，以体现我国法律对当事人诉讼权利的尊重。但事实上这仅仅是对原告单方面诉讼权利的尊重，而严重忽视了被告的诉讼权利。在世界各国的立法中，当事人一方撤诉须经另一方当事人同意是通例。但在我国，是否准许由法院依职权裁定，完全不考虑被告的意思和利益。因原告的起诉而成为被告的一方当事人，其参加诉讼及追求胜诉本身就是其诉权的内容，而且为了抗辩原告的指控参加诉讼，必然在财力、时间、精力上有所付出，如果原告为避免败诉而故意缺席，法院又按撤诉处理，被告的利益必然要受到损害。当事人地位平等，表现为相同或相对应的权利和义务，原告有撤诉权，被告无对应权利，这给了原告通过规避法律达到逃避败诉的机会，这对于被告来说是很不公平的，同时也造成了原告通过缺席来逃避败诉的立法漏洞。
　　（2）我国缺席审判制度在立法理念上存在疏漏
　　首先我国法律在立法理念上受前苏联民诉法理论的影响，主张职权主义的诉讼模式，把当事人到庭参加诉讼规定为权利和义务的共同体，到庭是权利，不到庭则不是权利，对必须到庭的被告，到庭参加诉讼则是一种应尽的义务。有的学者还认为，“当事人按时出庭，参加人民法院对案件的开庭审理，这是当事人的一项诉讼义务。”被告缺席，“不仅没有履行自己的诉讼义务，而且破坏了法庭秩序”。因此缺席判决已成为对当事人的一种制裁手段。将缺席判决的功能作为对缺席方的制裁，这种认识与现代以民主、公正为主题的诉讼理念不相适应。当事人到庭参加诉讼是行使诉讼权利，不到庭是当事人自己对诉讼权利和实体权利的处分，而不是对国家审判权的否决。其次，我国的缺席判决制度“过于强调法官职权，缺乏对当事人诉讼主体地位的必要尊重，没有体现当事人至上原则。在当代民事诉讼中，当事人被认为是推动诉讼进行的主体。这一理念体现在缺席判决制度中，就要求缺席判决原则上应由到庭当事人提出请求方能作出。”而在我国，缺席判决是由法院依职权作出，并不是依据当事人的申请作出。司法理念上的不明确，导致了我国法律在立法上存在一定的疏漏，人民法院在缺席判决时出现的诸多法律尴尬和难于解决的问题，也体现了这方面的情况。
　　（3）适用缺席判决的法律要件缺乏
　　我国民诉法规定，原、被告经传票传唤后拒不到庭或中途未经许可退庭，可以适用缺席判决。由此可看出我国民事诉讼法只规定了可以适用缺席判决的情形，却未能对缺席判决具体的审理方式和程序作出详细的规定。由于立法的粗糙，法律要件的缺乏造成实务中出现大量的问题。办案人员如果缺席判决，担心案件事实未全部查清，判决生效后如缺席一方申诉，原判可能会被认为是错判；如果不缺席判决，又担心延误审限，导致超审限。于是在实践中产生了反复传唤与劝当事人撤诉的怪现象，导致诉讼公正与效率大打折扣。从根本原因上说，除了受旧立法的影响外，立法的疏漏以致可操作性弱必然会导致实务中的低效甚至偏差
　　（4）缺席判决的效力不稳定
　　我国缺席审判制度借鉴一方辩论主义的基本模式，当事人缺席时仍要采用抗辩式的庭审方式进行案件审理，要求法官在对庭审材料进行核实后，做出正确的判决。这种一味追求实体公正接近真实的立法理念，导致法官在缺席判决时很难操作，尤其在一方不到庭参加诉讼也不提交任何诉讼材料的情况下，法院对缺席方的情况一无所知，法官单凭一方当事人的一面之辞，难以充分地掌握证据或判断证据的真实性和证明力，要做出正确的裁判实属不可能。法官在审理案件时，为了尽可能地弄清案件事实，被迫陷入主动调查证据的境地，从而使审判程序的公正性难于体现。而我国的缺席判决是由法院依职权行使，不以当事人的申请而启动，所作出的裁判效力又等同于对席判决。对缺席判决，当事人虽不能提出异议，但可以通过上诉、申诉、提请检察院抗诉的方式，对缺席判决的公正性加以质疑；而且一个对案件事实的真实性难以把握的缺席判决，在上诉和再审程序中是不可能得到支持的。
　　（5）当事人对法院作出的缺席裁判缺乏必要的法律救济。法院作出缺席裁判的前提是“推定为无正当理由拒不到庭”，而事实上，缺席方提出正当理由及证据往往在法院已作出裁判之后，法律并未赋予缺席方对缺席判决提出异议的权利。因而缺席方只能通过上诉、重复申诉、上访等方式寻求对自己的权利保护，有时被告干脆直接抵制判决的执行，但这些方式往往费时又费力且很难有效的维护他们的权益；而缺席原告连上诉申诉途径也没有，只能默默承担诉讼费再次起诉，造成诉讼资源浪费。对于有正当理由未到庭的当事人而言，缺席判决对他们是不公平的，而且由于有效法律救济手段的缺乏，他们的权益往往很难得到救济。
　　三、完善我国缺席审判制度的构想
　　完备的缺席审判制度应实现三方面的功能：“1、鼓励当事人积极参加诉讼并完成包括出庭辩论等各种诉讼行为，有效地控制缺席情形的发生；2、在相对意义上尽可能地实现客观真实；3、最大限度地保护当事人的诉讼权利，充分赋予当事人攻击防御的手段和机会。”通过对一方辩论判决主义与缺席判决主义的立法比较和对我国现行缺席审判制度的剖析，结合我国的实际情况，笔者认为我国的缺席审判制度应该注意以下几点：
　　（一）贯彻当事人地位平等原则
缺席判决是实体的处理结果。参照国外的成熟立法，如德国民事诉讼法第三百三十条规定“原告于言词辩论期不到场，应依法申请为缺席判决，驳回原告之诉”。对原告缺席适用“驳回诉讼请求”，对被告缺席适用“缺席判决”，可体现当事人地位平等。因为撤诉直接指向人民法院的审判请求，是当事人向法院所作的诉讼行为。诉权包括程序上的诉权和实体上的诉权，程序上的诉权产生于实体上的诉权。实体权利不存在撤回与否，撤诉撤回的是原告处分程序的诉权，是一种对诉讼权利的主张，撤诉后还可以重新起诉。诉讼请求则是原告通过法院向另一方当事人提出的实体权利上的要求。原告缺席视为原告放弃诉讼请求，这意味着原告既处分了程序上的诉权，又处分了实体上的诉权。从程序上讲，当事人放弃的诉讼请求不得重新提请法院裁决。我国的缺席审判制度，既要以发现真实为目标，又要追求程序的公正。无论是原告缺席，还是被告缺席，都应平等对待。
　　（二）完善立法理念，可采取一方辩论主义为主体、缺席判决主义为补充的缺席审理制度
　　缺席审判制度的模式，国际上一般分为：缺席判决主义和一方辩论主义，缺席判决主义指“在被告缺席的情况下，法院可以依原告的请求做出支持其请求的判决，但对该判决缺席一方得在合理期限内提出异议。自异议提出之日，该判决视为未作出，诉讼恢复到作出判决之前的状态。一方辩论判决主义则是在一方当事人缺席的情况下，法院综合到庭一方当事人的陈述、证据以及缺席一方曾提供的资料，依申请作出判决，对该判决当事人不得提出异议”我国可以借鉴国外民事诉讼中的缺席判决制度，针对缺席的不同情形适用不同的审理模式：对送达后当事人缺席的，应适用一方辩论判决主义，因为缺席一方经法院传票传唤，已经收到起诉书副本，应承担相应的法律后果，对该判决，当事人不能提出异议，但有上诉权。对公告式缺席判决应适用缺席判决主义，设立申请撤销缺席判决的异议制度，否则不利于保护被告的权益。因为在公告送达中，不能确保被告知悉诉讼的存在。因此，我国的缺席判决制度应当采取一方辩论主义为主体缺席判决主义为补充的模式。
　　（三）严格明确缺席的认定标准
　　纵观国外对缺席含义的界定，无外乎有两方面的内容：一是不到庭，二是到庭但不做防御性辩论。通常情况下不到庭和不做防御性辩论均被视作缺席。而我国只将不到庭和中途退庭作为缺席，到庭后不做防御性辩论不认为是缺席，同时还排除了有正当理由的不到庭。由此可见我国缺席判决制度中缺席的含义并不广泛，没有体现出当事人意思自治、权利自主的原则，具有一定的局限性。
　　为了解决实务上所遇到的具体问题,在借鉴有关立法经验的基础上,在对现行《民事诉讼法》进行修订时,应当将缺席界定为:“当事人一方于言词辩论期日未到庭;当事人到庭但不进行辩论或者未作任何答辩即擅自退庭,视为未到庭。如果当事人虽然进行了辩论,但辩论不充分或只进行部分辩论的,不得认定为缺席。”对于辩论不充分或者只进行部分辩论的情形,可据情分别认定为对方的主张得以成立,或者就不予辩论的部分,视为该方当事人就对方当事人的主张不存在争议。另外,根据案情的需要,凡采用审前准备程序的,如被告在法定期限内没有正当理由拒不应诉的,视为缺席。法院可根据原告的申请,按照原告所提供的诉讼文书和证据材料作出缺席判决。
　　（四）完善缺席审理程序
　　由于缺席判决的特殊性，如果缺席审理案件照搬对席审理的普通程序，显然不合时宜。笔者认为缺席审理的有些操作程序可以省略，如，需要双方均到庭方可进行的质证程序、辩论程序、调解程序等。因为上述程序是以相对方的存在为前提的，一方不存在而拟制其存在所进行的庭审实际是一种形式主义。但凡不是由当事人双方到庭方能进行的程序则应当进行。如举证、当事人陈述和征询当事人最后意见等。因为举证是法院依证据判断事实作出实体处理的前提，没有证据支持的事实是不能作为判决的依据的，而当事人的陈述是其对缺席方诉讼材料的意见，征询当事人最后意见可以对庭审的结果进行最后的确认，这也是法院最后判决的依据。在庭审认证方面，由于缺席审理一方缺席，不能进行质证和辩论给法院认定事实带来更多的困难，因此，在缺席审理中，法官应仔细审查非缺席方所举证据的来源、形式、证明力，并结合其他证据包括缺席方在出庭前或退庭前提出的事实进行综合分析认定，确信诉讼已达到可以裁判的程度方可做出缺席判决。
　　（五）在程序方面应引入异议制度和当事人申请缺席判决制度
　　当事人在无合法理由的情况下不出庭，可以缺席判决。但是，不排除当事人确实有客观理由没出庭，而法院又没有查明的“缺席判决”，因此应当允许当事人提出异议。一是可以对我国法律中规定的当事人因“正当理由”不能到庭的缺席情况纳入缺席的范围，可以解决我国缺席判决制度中在启动缺席判决程序时存在的不确定因素，也体现了法律程序面对原、被告在客观上的公正性，更是便于司法实践中的操作和运用，从而提高了缺席判决程序的完整性；允许当事人提出异议，是为缺席判决程序设定的救济程序，以适应我国的国情、民情，从程序上体现司法公正，最大限度地维护当事人的合法权益。当然，对当事人提出异议的条件应严格界定在以下几个方面：1、因正当理由的缺席，应当包括天灾人祸、重大疾病、意外情况、不可抗力等方面原因；2、法律缺陷和司法弊端的原因造成的缺席，包括采用公告、留置、单位转交、邮寄方式送达的开庭传票，本人有可能或有证据证明确实没有收到传票的情况。3、由当事人申请法庭审查后认为依法可以提出异议的情况，包括缺席方向法庭提交了能够推翻庭审事实的证据、当事人因违法被采取限制人身自由的措施不能到庭、受对方当事人的威胁和阻挠不便出庭的情况等。
　　此外，我国的缺席判决还应当依据当事人的申请做出。我国的缺席判决现在是由法院依职权做出，这种司法理念违背了当事人自愿原则，也存在很多问题，因此，我认为应借鉴国外的经验，凡当事人任何一方缺席，只要没有正当理由，到庭一方当事人就可以申请法院做缺席判决，一旦当事人提出申请，法院就应根据进行缺席审判，作出判决。
　　总之，在我国的缺席审判制度中引入异议制度和当事人申请缺席判决制度，可以使法律程序更加完善，体现公正、高效、便捷的法律特征，在运用上也可体现当事人意思自治权利自主的原则，符合我国审判制度改革的要求。


北安市人民法院 刘成江