陕西省榆林市人民政府


榆林历史文化名城保护管理办法

榆林市人民政府令

第6号



《榆林历史文化名城保护管理办法》已由榆林市人民政府2002年1月18日第2次常务会议论通过，现予以公布，自2002年4月1日起施行.

市长：王登记

二00二年三月九日



榆林历史文化名城保护管理办法


第一章 总则

第一条 为加强国家级历史文化名城的保护与管理，挖掘和继承优秀历史文化遗产，弘扬民族历史文化，正确处理保护与建设、发展的关系，依据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《陕西省文物保护管理条例》及有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 榆林历史文化名城保护管理，坚持“统一规范，全面兼顾，抢救第一，整体保护，突出重点，永续利用”的原则，在保持原有格局、建筑风格的前提下，进行保护、维修、改造。
第三条 榆林历史文化名城保护范围为榆林古城及榆阳区行政区域内的历史文化遗产和风景名胜。
第四条 榆林历史文化名城保护的内容：
（一）自然环境特色：地理环境、生态环境；
（二）人工环境特色：城池格局、空间形态、传统风貌、民居建筑、商业店铺，宗庙祠堂、风景名胜、古木名泉等。
（三）人文环境特色：民间文化、传统习俗、风土特色等。
第五条 榆林历史文化名城保护的重点：
（一）以秦、明长城，镇北台及其沿线附属筑为代表的古代军事防御体系。
（二）以榆林城墙为代表的古城池。
（三）以新明楼、万佛楼、梅花楼、凌霄塔、钟楼为代表的古建筑和近代建筑。
（四）以明清为主的传统民居、店铺。
（五）以大街为代表的街区、巷道
（六）以戴兴寺、青去寺为代表的寺庙建筑群。
（七）以白城台为代表的古文化遗址。
（八）以走马梁汉墓为代表的古墓葬。
（九）以红石峡、黑龙潭为代表的石窟、石刻艺术和风景名胜区。
第六条 榆林历史文化名城保护管理、实行统一领导，分工负责，职能管理与社会监督相结合。
市人民政府成立榆林历史名城保护管理委员会，管理委员会下设两个办公室。规划管理办公室设在市城乡建设局，文物管理办公室设在文化文物局。
市城乡建设局和文化文物局按照各自的职能，依法行使历史文化名城的保护管理职责。
第七条 区、乡人民政府及街道办事处应当根据榆林历史文化名城保护管理工作需要，做好本行政区内的保护、管理工作。
第八条 机关、事企业单位及其他组织和个人都应树立名城意识，自觉保护历史文化名城，并可对损坏榆要历史文化名城的行进行举报。
第九条 对在保护历史文化名城工作中做出显著成绩的单位和个人，由市人民政府给予表彰、奖励。
第十条 榆林历史文化名城保护管理经费应分别纳入市、区财政预算。设立历史文化名城保护基金，争取国家及省级有关部门的拔款，鼓励国内外社会团体、其他组织和个人投资赞助，保护古城。

第二章 规划建设管理

第十一条 市人民政府组织编制榆林历史文化名城的专项保护规则，依据城市总体规划和专项保护规划制定历史文化名城保护的详细规划和管理措施。
第十二条 榆林历史文化名城专项保护规划的局部调整或变动，须经市政府同意后报市人大常务委员会备案。重大修改应按原审批程序批准。
第十三条 榆林历史文化名城保护，按照突出重点，分期实施的指导方针，实行分区按级保护。
重点保护区。实行一级保护，必须保持原有格局和风貌。
一般保护区。实行二级保护，保护现存的传统建筑，新建筑物应与名成风貌协调。
可建设区。实行三级保护，在本区内可进行与文化名城风貌相协调的改造和建设。
第十四条 保护区范围由城市建设规划主管部门和文化文物主管部门依据文保单位等级和历史文化名城专项保护规划，共同划定。
第十五条 在历史文化名城保护区范围内进行建设活动的单位和个人，必须依照《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《陕西省文物保护管理条例》和本办法以及名城专项保护规划、办理审批手续、严格按审批要求进行设计、施工和验收。
第十六条 各种建设活动中发现文物时，应停止建设活动，并即时通报文物管理部门组织考查、勘探，经勘探需要发掘的，发掘工作结束后方可继续建设；具有重大考古价值需要留遗迹的，必须终止建设。


第三章 古城保护

第十七条 大街道路红线两侧50米范围内为重点保护区，在些范围内沿街店装修、维修不得改变其立面形状、色彩和建筑材料，保持原状不变。居发翻修、维修保持原有建筑形式和建筑风格。
重点保护区范围内，对已改变建筑形式的房屋和新增建的构筑物，要逐步予给拆除，恢复传统建筑形态。
第十八条 重点保护区西外延100米，东至古城墙为一般保护区。在该区内保护现存的传统建筑物，确需改造翻修的建筑应与传统建筑相协调，保留传统建筑牲，建筑高度不得超过7.5米。
第十九条 一般保护区外的地段为可建设区。在该区内可进行与古城环境协调的建设，绿地率不小于25%.
第二十条 古城内保存基本完好的明清四全院。应制签挂牌、建档保护，制定维修计划，保持建筑风格。鼓励居民利用其进行民间工艺品收藏、交易展示、民俗旅游等开发活动。
第二十一条 恢复古城内居民宅的门楼、照壁及街巷、店铺的传统名称、字号；大街内沿街广告、门匾，应按传统风格设计制作，市政公用设施设置应与古城风貌相协调。
第二十二条 挖掘整理具有地方特色的古建筑工艺和明清建筑艺术，鼓励老艺人传徒授技，继承发扬优秀的传统建造工艺。
第二十三条 重点保护区内现有的地上电力、电讯等杆线应逐步改为地下管线，居民及饮食业应采用环保清洁能源。
第二十四条 按名城保护专项规划大街改为步行街后，大街内除批准的生活、环卫、消防、市政等特殊用车外，其它机动车辆禁止通行，小型机动车辆应在限定时间内通行。


第四章 历史文化遗存保护

第二十五条 重点保护革命遗址、纪念建筑物、古城墙、古建筑、古墓葬、古石刻、古壁画等文物、古迹。
第二十六条 在历史文化名城保护范围内的重要文物古迹，就依据规定的保护范围，制作樗说明，建立档案，配备管理人员，做好保护管理工作。
重点保护区：依照国家有关法律、法规实行重点保护。严格保护传统建筑群体格局、空间风貌、形体色彩和建筑材料等，维修、修复、重建必须按原有风貌进行施工，做到保护原有结构、原构件，原工艺和原材料。不得修建与保护文物无关的其它建筑。
一般保护区：保护现存建筑的布局和风貌，在保护修复中应尊重原有风貌，在新建、重建中必须与周围环境、文物、古迹相协调。
可建设区：保护现存传统建筑的布局和风貌，改善环境质量。

第二十七条 任何单位和个人不得占用文物保护单位，已经占用的必须限期迁出，经批准使用的文物保护单位，必须与文物行政主管部门签订合同、并负责文物保护和修缮。

第二十八条 加强历史文化遗产及民间文化艺术的收集，整理、研究与利用工作。大街范围内可组织民间艺术表演活动，经营地方小吃和传统工艺品。

第二十九条 在历史文化名城保护范围内，利用文物古迹风景名胜进地录像、拍摄电视、电影等活动必须经有关主管部门批准。上述活动涉及文物的，必须执照有关文物局《文物拍摄管理暂行办法》执行。

第五章 风景和名胜保护

第三十条 历史文化名城风景和名胜重点保护对象为：

第六章 法律责任

第三十四条 对破坏文物古迹行为的由有关部门依照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城市规划法》等法律法规予以处罚、情节严重触犯刑律的，依法称交司法机关追究刑事责任，擅自移动，拆除、损坏文物保护标志的，由文物保护管理部门责令恢复原状，并处以500元以上，1000元以下罚款。

第三十五条 乱设广告片牌匾、张贴宣传品的单位或个人，由市建设、工商行政管理部门依照《中华人民共和国广告法》等有关法律法规责令其停止违法行为，并采取补救措施恢复原状，处以200元以上，2000元以下的罚款。

第三十六条 在保护区范围内，未经批准撤回自改造、拆除、维修传统建筑物的，由市建设规划行政主管部门责令其停止违法行为，恢复传统建筑原貌，并对其处以工程造价的3%---10%的罚款；擅自新建建筑物，构筑物的，依法予以拆除。

第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法提起行政复议或行政拆讼的。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院直起拆、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第三十八条 有关管理部门人员玩忽职守、滥用职权徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分构成犯罪的，依法追究责任。


第七章附则


第三十九条 本办法具体应用中的问题分别由市城乡建设局和文化文物局负责解释。
第四十条 本办法自2002年4月1日起施行。


注销房产证案件若干法律问题研究
牛振宇

【案情】
　　1994年，因房屋开发，洛阳市三自实业公司(以下称三自公司)与洛阳市药材供应站新特药公司(以下称新特药公司)达成房屋拆迁补偿协议，后三自公司对新特药公司提供的“洛市房管字(1994)第09856号房屋所有权证”的效力产生异议，要求洛阳市房管局(以下称市房管局)确认。1998年6月25日，洛阳市人民政府(以下称市政府)针对市房管局“洛市房(1997)85号关于撤销市发证办洛房字(1994)第09856号房屋所有权证”的请示，作出了“撤销房屋所有权证通知书(第1号)”。新特药公司不服，以市政府实施的撤证行为没有法律根据超越职权；其所作撤证通知书未适用法律、法规，没有法律依据，且被告在给原告下发撤证通知书之前未告知该公司陈述、申辩等权利，违反行政处罚程序为由，向洛阳市老城区法院提起行政诉讼。被告辩称：原告新特药公司所持有的洛房字(1994)第09856号房屋所有权证系错发，政府发现该房权证错发后下通知将其撤销并无不当。案件受理后，三自公司被追加为第三人。
【审判】
　　洛阳市老城区法院经审理认为：被告市政府以通知书的形式作出撤销房屋所有权证的行政行为不符合法律规定，该通知既没有适用相应的法律法规，又没有告知房屋所有权人的权利，违反法定程序。据此判令撤销被告作出的撤销房屋所有权证通知书。
　　宣判后，市政府不服提起上诉。洛阳市中级法院审理后认为：新特药公司在洛阳市老城区北大街原201—203号院内自建的五间库房，没有土地使用证和建筑许可证，系违章建筑，且该库房己于1994年2月被拆除。原市发证办在对该库房之合法性未进行审查的情况下，于1995年11月以新特药公司提交的与该五间库房没有关系的其购买市房管局的十二间公房的产权证明为主要依据，对此库房进行确权发证，不符合国家和地方关于房产确权登记的有关规定。被告洛阳市政府在接到市房管部门关于撤销该房权证的请求后，经调查认为该房权证确系错发，遂下通知将其撤销是政府的一种职权行为，不违背行政合法性原则；该行为不是行政处罚，不应受行政处罚法规定的程序制约。新特药公司的诉讼请求缺乏事实和法律根据。判令撤销老城区人民法院的判决，并驳回了新特药公司的诉讼请求。
【评析】
　　本案是一宗经济纠纷与行政纠纷紧密相关的案件，审理过程中，争议焦点主要涉及以下三个法律问题。
一、行政行为于法无据是否必然违法
　　本案原告起诉的理由之一，就是市政府在作出撤销房权证的通知时，没有适用相应的法律法规，属行政行为于法无据，而一审法院也据此作出了撤销市政府具体行政行为的判决。这里就涉及到一个基本的法律问题，即具体行政行为于法无据是否必然违法?
　　行政机关依法行政是法治的基本要求，但只有在法治健全的社会，立法节奏与社会生活各领域的发展相吻合，才能真正作到有法可依，行政管理才能保证有序进行。换言之，每个具体行政行为都明确地于法有据，只有法治社会理想状态下才能实现。而现阶段，即便是今天法治较为发达的国家，其立法也不可能完全触及社会生活的每个角落，许多领域难免存在立法空白。行政管理活动涉及社会生活的多个方面，我国的立法现状决定了目前一些具体行政行为尚缺乏明确具体的法律法规等规范性文件来调整，因此绝不能把有无法律依据作为评判行政行为超越职权与否的绝对标准，特别是当行政机关所实施的行为是为了维护正常的社会行政管理秩序，为了维护公民、法人或者其他组织合法权益的时候，我们应从法律基本原则和办案的社会效果出发，而不能仅仅因为行政机关所为的具体行政行为没有适用法律规范而判决将其撤销。正如一位学者所言：“对目前尚无法律规范调整或规制的行政行为，人民法院不仅可以而且应当进行审查。当然，在对这类行政行为进行审查的时候，应当考虑到我国行政法制不完备，尚有诸多领域无法可依的情况，既注意保护相对人的合法权益，又注意行政管理的大局，全面地、历史地评价具体行政行为的合法性1。”另外，依法行政的本质，是任何行政主体都不能为自己设定行政职权，也不能无法律根据地为相对人创设权利或义务。因此，现行的行政诉讼法规定行政行为如果适用法律错误，或超越、滥用职权，可将其撤销，并没有把未适用法律法规也作为人民法院可以撤销行政行为的情形之一。
　　当然，从严格意义上讲，本案中市政府的具体行政行为并不属于法无据，仅仅是未写明所适用的法律规范。因为由建设部发布于1998年1月1日起实行的《城市房屋权属登记管理办法》(以下称《办法》)明确规定：房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则(第6条)；属于违章建筑的登记机关应当作出不予登记的决定(第23条)。从本案二审认定的事实和证据看，新特药公司在老城区北大街原201—203号院内自建的五间房屋，没有土地使用证和建筑许可证，应属违章建筑，而且该库房己于1994年2月被拆除。原市发证办在对该库房之合法性未进行审查的情况下，于1995年11月以新特药公司提交的与该五间库房没有任何关系的其购买市房管局的十二间公房的产权证明为主要依据，对此五间库进行确权，并代表市政府给新特药公司颁发了洛房字(1994)第09856号房权证，显然错误。市政府在发现新特药公司所持的房产证确属错发后予以纠正，理所应当，这也是行政执法中实事求是、有错必纠原则的本质要求。另外，《办法》第25条指出，申报不实或因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的，登记机关有权注销房屋权属证书。可见，市政府在作出撤销房权证的通知时尽管未明确所援引的法律，其仍然于法有据，应当予以支持。
二、撤证行为是否属行政处罚
　　《行政处罚法》第3条和第31条分别规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，市政府在应市房管局的请求作出撤销房权证的决定前，并未告知当事人新特药公司任何权利，也未听取其陈述、申辩。而撤证行为又是《办法》明确规定的以非法手段获得房权证的法律责任之一2。据此，新特药公司提出市政府的不作为系未履行法定告知义务，它剥夺了其陈述、申辩的机会，属行政处罚程序违法，应予撤销。笔者认为，市政府在撤销房权证前未将相关事项告知新特药公司，确属工作方法不当，但不能由此将之认定为程序违法而撤销。
　　所谓行政处罚指的是行政机关或者其他行政主体依法对违反行政法律规范尚未构成犯罪的行政管理相对人实施的一种制裁3。它具有如下特征：第一，行政处罚是行政主体实施适用的；第二，行政处罚是适用于行政管理相对人的；第三，行政处罚针对的是行政管理相对人违反行政法律规范的行为；第四，行政处罚以惩戒违法行为为目的。那么，行政处罚的惩罚性质如何体现呢?目前主要有两种观点。一种认为行政处罚“使被处罚人承受不利的法律后果，就是要对其权利和利益作出限制和剥夺，或科处惩罚性义务4。”另一种认为，行政处罚有两种基本形式：一是相对性惩罚，一是绝对性惩罚。所谓相对性惩罚，是指行政处罚未使违法者承担新的义务，而是促使其在能够履行义务时，继续履行应履行的义务，不再重新违法，或者以其他方式达到与履行义务相同的状态。所谓绝对性处罚，是指行政处罚主管机构对违法者科以额外义务，使其承担原法律关系以外的义务5。这两种不同的认识，焦点在于何者为“罚”。如果违法者的“违法”是应作为而不作为，责令其作为即履行原来应予履行的义务，是否为“罚”?如果违法者的“违法”是违反了禁止性规范，作了不应该作的事，责令其恢复到未违法的状态，是否为“罚”?笔者同意第一种认识的观点：“行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是要造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果，惩罚违法者的违法。”如果只是使违法者纠正了违法行为，达到与守法者守法所达到的状态，是不能称之为“处罚”的，它仅是违法者承担违法后果的一种行政法律责任。行政处罚也是一种行政法律责任，但那是另一种行政法律责任。行政处罚既不能涵盖所有行政法律责任，也不能代替其它行政法律责任。所以那种相对性处罚是不成立的。“相对性惩罚，并未使违法者承担新的义务，而仅仅使其履行原应履行的义务，或以其他方式达到与履行义务相同的状态。这是其他行政法律责任，而不是行政处罚责任6。”由此可见，仅仅因为注销房屋权属证书是行政违法的法律责任而将之当然认定为行政处罚并不成立。这一点从《办法》第4章“法律责任”第39条的表述中就可得到印证。“当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，申请行政复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”很显然，注销房屋权属证书是不需要申请法院强制执行的。
　　在案件审理时也有人提出，虽然《行政处罚法》所列举的行政处罚种类中没有注销权属证书一项，但却规定有吊销许可证。那么，两者有什么不同吗?这就需要区分行政许可与行政确认的关系。行政许可指的是行政机关根据相对人的申请，依法准许相对人从事某种活动的行政行为，通常是通过授予许可证书、执照等形式表现7。而行政确认是行政机关对相对人的法律地位或权利、义务关系的确定、认可和证明8。通过比较可以发现，两种行为的对象与法律效果都不同。行政许可是准许被许可人今后可以为某种(对一般人禁止的)行为，其法律效果具有后及性；而行政确认是对既有的身份、能力、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯性。所以，吊销许可证属于对行政许可的撤销，而注销房屋权属证书则是对行政确认的撤销，两者有着本质的不同，不能将其混为一谈。
　　本案中，市政府下通知撤销新特药公司所持的房权证，并不是由于该公司在申领过程中弄虚作假而对其作出的一种制裁，而是针对市发证办颁发给该公司的房权证系错发这一事实采取的一项纠正措施。换言之，它只是使新特药公司承担了与守法者同样的法律后果，并未造成其经济利益的直接损害。显然不能把这种纠错行为理解为行政处罚。至于行政机关在行政执法中实施纠错行为应遵循何种程序，采取何种方式，现行法律法规尚未作出明确规定，因此也就不能以行政处罚法为依据而将市政府的撤证行为认定为程序违法而归于无效。
三、第三人资格是否合格
　　本案的起因是三自公司对新特药公司所持的房权证有异议而要求市房管局确认。由于市政府撤证行为的效力直接关系到三自公司应否承担拆迁补偿义务，所以一、二审法院均将其列为了第三人。但笔者认为，三自公司应作为本案的证人而非第三人参诉。
　　《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。”可见如何把握同被诉具体行政行为有利害关系，是确定第三人资格的核心问题，而要准确把握这个条件，必须紧扣设立第三人制度的根本目的，反思设立第三人制度的基本原因，否则将难于把握第三人的资格，也就难于正确确定第三人的范围。
　　第三人制度的实质，是让与案件有利害关系的公民或组织参加到业已开始的诉讼中来，之所以要这样做，原因在于其如果不参诉，权益一旦受到损害将无法得到补救，因为该利害关系人没有参诉，不是本案当事人，因而无权上诉，更难于启动审判监督程序；即便是可以通过新的诉讼程序使该判决无效，由此却会产生两个相互矛盾的判决并存的情况，就法治统一性和判决的排他性原则来看，这显然是不允许的。因此，在诉讼中，与案件有利害关系的公民、组织不仅应作为第三人参诉，而且第三人还可以独立主张自己的权利，反驳于己不利的陈述和证据。如果裁判对其不利，他还有权上诉。这就要求第三人与被诉具体行政行为的利害关系为法律上的权利义务关系，而非事实上的利害关系。
　　那么，法律上的利害关系与事实上的利害关系有何不同呢?首先，法律上利害关系人必然或必须承担与己不利的法律后果，而事实上利害关系人则不是特定法律后果的承担者；其次，法律上的利害关系发生变化时，在正常的法治状态下，必然使利害关系人的法律权利义务发生得失增减变化，而事实上的利害关系发生变化时，则不会使利害关系人的法律权利义务发生直接变化；再次，法律上的利害关系人要受被诉具体行政行为或该案裁判的约束，而事实上利害关系人则不受被诉具体行政行为或该案裁判的直接或间接约束。换言之，第三人受被诉具体行政行为或该案裁判的约束不可避免9。
　　就本案而言，市政府撤证行为的效力如何，并未给三自公司直接增加义务或使之权利丧失。也就是说判决结果之所以会影响三自公司，原因在于它与新特药公司之间存在合同法律关系。所以，无论人民法院如何判决，都不会在法律上直接导致三自公司权利义务的改变。同样的，它也就无权对判决提起上诉。而一、二审法院之所以要求三自公司参诉，主要也在于查明新特药公司取得房权证的时间和房屋拆迁时间，而这在三自公司以证人参诉时，完全可以作到。所以三自公司应否作为第三人参诉虽然对案件裁判无实质影响，但将之作为第三人显然与行政诉讼法的立法本义不相符，这不能不说是本案审理过程中的不足之处。
　　(作者单位：河南省洛阳市中级人民法院)
　　
　　
　　
　　注：
　　1江必新著《行政诉讼法》，北京师范学院出版社1990年版，第71页。
　　2《办法》第35条规定：以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关注销其房屋权属证书、没收其非法所得，并可对当事人处以1000元以上10000元以下罚款。
　　3应松年、张春生、肖峋主编《行政处罚法全书》，中国社会出版社1996年版，第17页。
　　4杨解君著《秩序.权力与法律控制》，四川大学出版社1995年版，第47页。
　　5汪永清主编《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第21—22页。
　　6杨解君著《秩序.权力与法律控制》，四川大学出版社1995年出版，第49页。
　　7应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年版，第183页。
　　8应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1989年版，第185页。
　　9江必新著《行政诉讼法》，北京师范学院出版社1990年版，第135页。